martes, 12 de junio de 2012

HACIA  LA  FUSIÓN  no traumática  DE  AYUNTAMIENTOS


                                                             Indice de Materias

                                           1.-  Introducción.
                                           2.-  Situación actual.
                                           3.-  Soluciones que se están proponiendo.
                                                     3.1.- Las mancomunidades.
                                                     3.2.- Las agrupaciones de ayuntamientos.
                                                     3.3.- La comarcalización y figuras afines.
                                           4.-  Propuesta del Gobierno:
                                                     4.1.- Sobre las competencias municipales.
                                                               4.1.a.- Evolución de las competencias municipales.
                                                               4.1.b.- Una Administración una competencia.
                                                               4.1.c.- Competencias impropias y duplicidad de competencias.
                                                     4.2.- El nuevo papel de las Diputaciones.
                                           5.-  La fusión de Ayuntamientos en la Ley 27/2013, de Racionalización
                                                  y Sostenibilidad de la Administración Local:
                                                     5.1.- Antecedentes.
                                                     5.2.- La nueva regulación de las fusiones.
                                                     5.3.- Expediente de Fusión de Ayuntamientos.
                                                     5.4.- Novedades:
                                                               5.4.a.- El Convenio de Fusión.
                                                               5.4.b.- El Órgano de Gobierno del nuevo municipio.
                                                               5.4.c.- Nueva mayoría para la aprobación de las fusiones.
                                                     5.5.- La fusión como sanción por incumplimiento del objetivo de estabilidad
                                                            presupuestaria.
                                                     5.6.- Colofón.
                                           6.-  Propuesta de fusión no traumática de Ayuntamientos:
                                                  a)  Formulación de la propuesta.
                                                  b)  Objetivos principales a conseguir.
                                                  c)  ¿Cómo las hacemos para que no resultan traumáticas?.
                                           7.-  Los ámbitos territoriales para la prestación de servicios:
                                                  7.1.- Municipios de menos de 3.000 habitantes.
                                                  7.2.- Municipios de entre 3.000 y 8.000 habitantes.
                                                  7.3.- Municipios de más de 8.000 habitantes.
                                                  7.4.- La planta municipal española resultante de esta fusión.
                                           8.-  Repercusiones económicas de éste modelo:
                                                  8.1.- Ahorro en gasto corriente.
                                                  8.2.- Aumento sobre PIE previsto.
                                                  8.3.- Aumento del crédito disponible trás la fusión.
                                                  8.4.- Ejemplo práctico de ahorro.
                                           9.-  Breve repaso por las Comunidades Autónomas peninsulares.
                                         10.-  Marco legal.
                                         11.-  Críticas alrededor de la fusión de Ayuntamientos:
                                                  a)  Pérdida de la identidad vecinal.
                                                  b)  Alejamiento del nuevo Ayuntamiento.
                                                  c)  Despoblación del rural.
                                         12.-  Otras reflexiones en torno a la fusión de Ayuntamientos:
                                                  a)  Preexistencia del modelo que se propone.
                                                     b) Comparativa con Europa.
                                                  c)  Administración electrónica.
                                                  d)  Modificaciones legales necesarias:
                                                           - Elección de representantes.
                                                           - Diputaciones Provinciales.
                                                           - Financiación Local.
                                                           - Funcionarios con Habilitación Nacional.
                                         13.-  Galicia y Asturias, modelos de Ayuntamientos fusionados.
                                                  13.1.- Galicia.
                                                  13.2.- Asturias.
                                                  13.3.- Modelos de Ayuntamientos fusionados.
                                         14.-  Reflexión final.


1.  Introducción.

Estamos asistiendo de un tiempo a esta parte a la revitalización de un asunto ya antiguo y latente como es la fusión de Ayuntamientos, y en este caso se produce, evidentemente, como consecuencia de la situación de crisis económica que estamos viviendo y ante la necesidad imperiosa de ahorro sin que suponga un perjuicio en la prestación o un menoscabo en la calidad de los servicios públicos. Y para ello se están dando muchas ideas y acudiendo a viejas fórmulas que, a mi juicio, la mayoría ya han sido superadas.

Por todo esto, y bajo el paraguas que me dan los más de 30 años de servicio activo en la Administración Local como Secretario de Habilitación Nacional, y por lo tanto con suficiente experiencia, y humildemente creo que también criterio al respecto, me atrevo a elaborar el presente trabajo, tratando de aportar mi granito de arena a esta situación con lo que yo entiendo que podría ser el camino que nos lleve a esa ahora tan ansiada fusión de Ayuntamientos, y tan necesaria ya desde hace años, pero a través de un sistema no traumático, aunque, evidentemente, tampoco voluntario, en contraposición a la fórmula de la incentivación para la fusión voluntaria recogida en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

En primer lugar, para acotar el tema en sus justos términos, debemos conocer cuál es la situación real actual del municipalismo español y, posteriormente, ver cuáles son las soluciones que se están proponiendo y sus posibles consecuencias prácticas, pues la inmensa mayoría de ellas no son novedosas, sino todo lo contrario, ya se han puesto en práctica con el resultado negativo evidente de que seguimos hablando de este tema y por lo tanto ninguna ha sido capaz de resolverlo, como también expondré. Quizás porque este asunto no tiene nada que ver con la actual coyuntura de crisis sino que se trata de una cuestión mucho más profunda y de carácter estructural.

Seguidamente intentaré una aproximación a la nueva regulación introducida por la citada Ley de modificación de la 7/1985, de 2 de abril, Reguladora da las Bases del Régimen Local y por último trataré de elaborar, lo más claramente posible, mi teoría y propuesta sobre el camino que debería seguirse hacia esa fusión no traumática de Ayuntamientos.


2.  Situación actual.

En España, según el Registro de Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, existen un total de 8.119 municipios de los que tan sólo 145 cuentan con más de 50.000 habitantes, es decir escasamente un 1,8 % del total, mientras que la friolera de 4.873, lo que supone nada menos que el 60 %, tienen menos de 1.000 habitantes, de los cuales 3.714 (el 46,6 % del total) no llegan a 500 habitantes, y 470 (casi el 6 % del total) ni siquiera a 50. A lo que hay que sumar 3.721 Entidades de ámbito territorial inferior al municipio, 998 mancomunidades (el 78 % de las cuales integradas por municipios de menos de 5.000 habitantes, aunque también las hay de sólo 100, 200, 300 ó 500 habitantes e integradas por tan sólo dos o tres municipios), 3 entres metropolitanos, 81 comarcas, 38 provincias de régimen común y 3 de régimen foral, sin contar las Comunidades Autónomas uniprovinciales, así como 11 islas con 4 Consejos Insulares y 7 Cabildos, 1.194 organismos autónomos, 58 entidades públicas empresariales, 1.505 sociedades mercantiles, además de consorcios, agrupaciones, etc., etc. Es decir, estamos ante una situación absolutamente insostenible.

Visto el anterior panorama, las Comunidades peor paradas son:

– Castilla–León con 2.248 Ayuntamientos cuenta con el 27,7 % del total de España, de los que 1.985 (el 88,3 % del total de sus municipios) tienen menos de 1.000 habitantes, de estos 233 no llegan ni a 50 y 1.509 están entre los 50 y los 500, es decir el 77,5 % de los Ayuntamientos de esta Comunidad no superan esos 500 habitantes. A todo esto hay que añadirle 2.228 entidades locales menores, lo que nos da un total de 4.476 entidades municipales. En mi opinión, y desde el más absoluto respeto para todas ellas, un auténtico despropósito, siendo las Provincias más destacadas desfavorablemente Burgos y Salamanca:

- Burgos tiene 371 Ayuntamientos de los que 366 tienen menos de 5.000 habitantes, es decir, salvo la capital, sólo 4 Ayuntamientos tienen más de 5.000 habitantes, siendo otra cifra muy llamativa que 344 (casi el 93 %) no llegan a 1.000. A mayores de toda esta división municipal, la provincia cuenta con 665 entidades locales menores, un total disparate, pensemos que sólo entre éstas y los Ayuntamientos de menos de 1.000 habitantes hay un representante municipal por cada menos de 40 habitantes.

- Salamanca, con 362 Ayuntamientos, es otra de las grandes despobladas pues el 97 % de los municipios tiene menos de 5.000 habitantes contando sólo con 9, excluida la capital, con más de 5.000 y lo más llamativo es que el 92 %, es decir, 333, ni siquiera llegan a los 1.000.

Además de los anteriores, un caso especial también es León, que cuenta con 211 Ayuntamientos y nada menos que 1.234 entidades locales menores, lo que supone que entre todas las entidades de menos de 1.000 habitantes hay un representante municipal por cada 20 vecinos, aproximadamente.

– Castilla–La Mancha, que con 919 Ayuntamientos cuenta con el 11,3 % del total de España, de los que 628 (el 68,3 %) tienen menos de 1.000 habitantes, de estos 109 no llegan ni a 50 y 396 están entre los 50 y los 500, es decir más de la mitad de los Ayuntamientos de esta Comunidad, en concreto el 55 %, no superan esos 500 habitantes, siendo las Provincias más destacadas desfavorablemente Guadalajara y Cuenca:

- Guadalajara tiene 288 Ayuntamientos, de los cuales 280 tienen menos de 5.000 habitantes, es decir, excluyendo la capital, sólo 7 Ayuntamientos tienen más de 5.000, mientras que 257 (el 89 %) no llegan a 1.000.

- Cuenca, con 238 Ayuntamientos, tiene al 97 % de los municipios con menos de 5.000 habitantes contando sólo con 6 Ayuntamientos, excluida la capital, con más de 5.000 y 202 (el 85 %) ni siquiera llegan a los 1.000.

– Aragón, que con 731 Ayuntamientos cuenta con el 9 % del total de España, de los que 619 (casi el 85 % del total de sus municipios) tienen menos de 1.000 habitantes, de estos 65 no llegan ni a 50 y 468 están entre los 50 y los 500, es decir el 73 % de los Ayuntamientos de esta Comunidad no superan esos 500 habitantes; con hasta 5.000 habitantes hay 707 Ayuntamientos, casi el 97 %, teniendo sólo 22 de ellos, excluyendo las capitales provinciales, más de 5.000.

Por otra parte, debemos fijarnos también en el parámetro de la distribución poblacional según el tipo de Ayuntamientos existentes en España, y así podemos distinguir tres segmentos claramente determinados:

– Alrededor de 21 millones de personas viven en Ayuntamientos con más de 75.000 habitantes.

– Otro número similar al anterior lo hacen en los comprendidos entre los 5.000 y los 75.000 habitantes.

– Y algo más de 6 millones lo hacen en municipios con una población inferior a 5.000 habitantes.

Es decir, el 13 % de la población vive en el 84 % de los Ayuntamientos, o lo que es lo mismo, 6 millones de personas habitan en 6.825 municipios y los 40 millones restantes lo hacen en 1.291. Lo que deviene, en estos momentos, en una organización administrativa absolutamente insostenible como ya dije anteriormente.

Por su parte, el Consejo de Europa ha elaborado un estudio sobre el volumen mínimo de población de un municipio para que sus prestaciones no sean gravosas para sus residentes y para que alcancen un nivel óptimo de calidad, considerando, en resumen, que:

– A partir de 10.400 habitantes las finanzas municipales podrían estar saneadas. Pues bien, en España sólo habría 738 Ayuntamientos por encima de esa población, es decir, únicamente el 9 % de los municipios españoles responderían a esa premisa comunitaria. ¿Quizás sea esta una de las claves, entre otras, de la actual situación económica en la que se encuentran nuestras corporaciones locales?, pues 6.825 de ellas, el 84 % del total, ni siquiera llegan a la mitad de esa cifra, y de ellas casi 5.000 no llegan ni al 10 % de ese umbral poblacional. Y aun así hasta el primer semestre de 2013 el déficit del conjunto de los tres niveles de Administración Pública existentes en España, que ascendía al 92,2 % del PIB, suponía que el 73 % correspondía a la Administración Central del Estado, el 18,9 % a las Comunidades Autónomas y tan sólo el 4,2 % a la Administración Local, según los datos sobre déficit excesivo facilitados por el Banco de España, con lo que no parece que sea precisamente esta la que más urgencia tenía de contar con una regulación específica de control del gasto público, como representa la Ley de Racionalización y Sostenibilidad que modifica a la Ley de Bases de Régimen Local.

– A partir de 11.600 vecinos podría haber una correcta planificación urbana. Esto nos lleva a una conclusión similar a la premisa anterior, pues menos del 8 % del total de los Ayuntamientos españoles cumplen o superan ese mínimo, de ahí que tengamos también un déficit en cuanto a la aprobación de planes de urbanismo que regulen el desarrollo de los distintos núcleos de población, en ocasiones absolutamente desordenado por cuestiones de proximidad a ciudades, grandes núcleos o lugares estratégicos, suponiendo con ello, también una falta de recaudación municipal por este concepto.

– A partir de 8.200 residentes podrían estar garantizados los servicios sociales. Pues bien, este límite mínimo no lo alcanzan 7.241 de los 8.117 Ayuntamientos que hay en España, es decir, más del 89 %, ¿y con estos mimbres queremos tener un Estado del bienestar?, pues no podemos olvidar, como dije antes, que el 84 % de los municipios españoles ni siquiera llega a los 5.000 habitantes. Aunque una vez aprobada la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, en España los servicios sociales a que se refiere el Consejo de Europa dejan de estar en el ámbito de los Ayuntamientos pasando a ser de competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas a partir de la fecha límite del 31 de diciembre de 2015, a excepción de los Ayuntamientos con población superior a los 20.000 habitantes que podrán evaluar e informar situaciones de necesidad social y atender a personas en situación de riesgo o exclusión social. Lo cual, sinceramente, tampoco ayuda al mantenimiento del actual sistema de bienestar, desmantelando, a mi juicio, unos servicios que habían sido conseguidos con un gran esfuerzo por parte de todos los Ayuntamientos hasta haberse convertido en una de las piedras angulares de cualquier gestión municipal.

Sé que tantos datos numéricos no hacen nada fácil ni amable su comprensión, pero son absolutamente imprescindibles para entender cuál es el actual mapa local español y así poder asimilar y analizar más fácilmente cuáles son las soluciones que se proponen.


3.  Soluciones que se están proponiendo.

34 años después de las primeras elecciones tras la restauración democrática de los Ayuntamientos parece tiempo suficiente para plantearse hacia dónde debe encaminarse nuestra Administración Local, teniendo en cuenta que es la más cercana al ciudadano pero también la más inviable por su propia atomización.

El Gobierno, tras unos primeros pasos titubeantes en los que había dejado caer la posibilidad de fusionar Ayuntamientos, no quiso abrir este debate, que se me antoja inevitable, y ha terminado por incluir en la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local una regulación basada fundamentalmente en el voluntarismo a través de incentivos económicos que pueden suponer algún caso aislado de fusión pero que no va a conseguir el objeto que debería perseguirse y mucho menos en un plazo razonable para ser efectivo. Ya se intentó en Francia con un modelo similar que fracasó estrepitosamente.

Por otra parte, se están proponiendo otras soluciones desde diversos foros de opinión, así como desde las Federaciones de Municipios y las propias Comunidades Autónomas basadas en fórmulas de cooperación entre los distintos Ayuntamientos para la prestación de servicios en común, que son casi tan antiguas como los propios municipios y que han dado lugar a las actuales mancomunidades, consorcios, agrupaciones voluntarias y otras de similares características, pero no han solucionado el problema, pues, como dije al principio, la prueba es que seguimos hablando de él.

3.1.  Las mancomunidades.

Las mancomunidades, como instrumento de cooperación entre Ayuntamientos, surgieron, fundamentalmente en los años 80 y 90. Y en aquel entonces tenían sentido pues los servicios que se prestaban por los Ayuntamientos, individualmente considerados, sobre todo los más pequeños, eran prácticamente inexistentes, por lo que había que empezar de nuevo en casi todos ellos, como también pasa hoy en día en los microayuntamientos que existen en España, pero la diferencia es que entonces la única forma de contar con personal especializado y de recursos suficientes para llevar a cabo la prestación de los servicios eran esas mancomunidades, que, con el tiempo, han acabado por estar sobredimensionadas en cuanto a sus estructuras organizativas y sus gastos de funcionamiento hasta el punto de que en ocasiones los servicios que prestan resultan más gravosos a algunos de sus miembros que si los prestaran independientemente, rompiéndose el principio de solidaridad. Y esto sucedió, sobre todo, por carecer de una gestión técnica, pues si bien legalmente son administraciones públicas locales en realidad no se trata de otra cosa que de entes prestadores de servicios, pero todas ellas acabaron con una estructura como si fueran gobiernos comarcales o supramunicipales, bajo una dirección estrictamente política que, sin embargo, no caló en la población, pues la ciudadanía no las consideró nunca como tales gobiernos, y por lo tanto hoy en día no existe el caldo de cultivo suficiente como para que este tipo de organizaciones sustituya, de ninguna manera y bajo ninguna fórmula, a los actuales Ayuntamientos.

Otra de las razones de la decadencia de las mancomunidades es que los servicios para cuya prestación se crearon ahora tienen un desarrollo mucho mayor que en sus inicios existiendo otras fórmulas con mejores resultados, además de que los fines más frecuentes eran la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos, la recaudación municipal, los servicios sociales, los relativos a actividades culturales, el fomento del turismo, el abastecimiento de agua y el fomento de actividades económicas. Y esto mismo está sucediendo ahora con las agrupaciones voluntarias de municipios, bajo sus distintas acepciones. Lo que pone de manifiesto que la realización de los servicios municipales obligatorios del artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local no se articularía necesariamente a través de este tipo de figuras asociativas y para prestar alguno o algunos de los previstos como propios en el artículo 25 con la nueva redacción introducida por la citada Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local esta exige que previamente se determine por ley la conveniencia de su implantación, así como los requisitos y autorizaciones, tanto autonómicas como estatales, a que estarán sujetos. Es decir, al contrario que hasta ahora, con la reforma introducida para prestar servicios a mayores de los mínimos obligatorios habrá que estar a lo que legislen el Estado y las Comunidades Autónomas y sólo bajo una estricta tutela algunos Ayuntamientos podrán prestar algunos de esos servicios, lo que de por sí puede dar lugar al vaciamiento de competencias de las propias mancomunidades.

3.2.  Las agrupaciones de Ayuntamientos.

Más recientemente se está postulando mayoritariamente por la agrupación de varios Ayuntamientos para la prestación de servicios en común, que no deja de ser muy similar a una mancomunidad pero presentado como algo novedoso en contraposición a estas, aunque posiblemente con algún ahorro sobre ellas ya que podrían gestionarse desde uno de los Ayuntamientos. Pero si esto es así, y además se pueden prestar los servicios a toda la población de los que componen la agrupación, también podrían fusionarse en uno solo, pues con esto, además, conseguirían que para prestar los servicios para los que se agrupan no sería necesario contar con una pluralidad de Corporaciones, Casas Consistoriales y plantillas de personal, y con el ahorro consiguiente no sólo se podrían prestar estos servicios, sino, además de mejorarlos, también otros que les serían más beneficiosos a la población que el mantenimiento de todas esas infraestructuras municipales improductivas.

3.3.  La comarcalización y figuras afines.

Otra opción que se está estudiando por parte de algunas Comunidades Autónomas es la comarcalización del territorio o la implantación de figuras afines. Así algunas, como Cataluña, tienen instaurada esa comarcalización, o Castilla y León tiene aprobada una Ley de ordenación, servicios y gobierno del territorio que prevé la creación de unos mapas de servicios que comprenden unas unidades de ordenación y servicios, distinguiendo entre urbanas y rurales, aunque sin implantarse aún, no contemplando en ninguno de los casos la reducción de Ayuntamientos sino todo lo contrario, suponen la interposición de otro nivel intermedio si no de gobierno al menos si de Administración, y por lo tanto traen consigo una nueva organización con mayor nivel de gasto público, de gasto político y de representación, así como ser otro modelo más de representación indirecta, por lo que a las críticas que se le puedan hacer a este sistema por los motivos expuestos se pueden sumar las que se achacan al actual sistema de Diputaciones, por analogía, y aunque yo soy defensor de éstas, con las modificaciones y la redefinición de las mismas que debe acometerse, sin embargo no considero que la comarcalización ni estas otras figuras afines pueda ser defendida en los mismos términos, ni que sea una buena fórmula como alternativa a la fusión municipal de Ayuntamientos.

Sin embargo las modificaciones introducidas por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local no parecen ir en la línea de fomento de ninguna de estas figuras, pues la nueva redacción del apartado 1 del artículo 25 de la Ley de Bases de Régimen Local ya no prevé la posibilidad de prestación de los servicios mínimos obligatorios de forma asociada entre varios Ayuntamientos, como hasta ahora. Por su parte, sin embargo, sí están siendo incentivadas por algunas Comunidades Autónomas mediante órdenes de convocatoria de subvenciones en las que se priman estas agrupaciones, y aunque la intención pueda parecer positiva la falta de una planificación previa de lo que se pretende puede dar lugar a situaciones no deseadas. Así, supongamos un Ayuntamiento que tuviese un servicio de Protección Civil altamente profesionalizado y de guardia permanente las 24 horas del día los 365 días del año y que, en coordinación con el 112 preste sus servicios a varios Ayuntamientos limítrofes. Pues bien, conociendo el carácter localista de nuestros dirigentes municipales ¿qué pasaría si esos Ayuntamientos limítrofes se unieran entre sí para solicitar de la Comunidad Autónoma, en base a esos incentivos de prestación de servicios en común, una subvención para Protección Civil y no contaran con el que ya tiene el servicio organizado ante el temor de aquéllos de que todo o la mayor parte del beneficio de dicha subvención fuera para este?, ¿se perdería aquel puesto de Protección Civil por no poder mantenerse sin ayuda de la Comunidad Autónoma y con él ese servicio de urgencias del que hasta ahora se benefician también esos Ayuntamientos limítrofes?. Parece que, a pesar de las buenas intenciones de primar la colaboración municipal, sin embargo no sería lógico que se concediera esa subvención a los otros Ayuntamientos si con ello se produce el desmantelamiento de un servicio importantísimo, ya existente y de calidad.

Y podemos ver otras situaciones: así, siguiendo con el ejemplo de Protección Civil, supongamos que tres Ayuntamientos solicitan una subvención conjunta para este servicio que no existe en ninguno de ellos y, gracias a esa voluntad de colaboración, se les concede un importe para la contratación de seis personas. ¿Realmente alguien cree que se crearía este servicio con un puesto que estuviera localizado en uno de esos Ayuntamientos y de guardia determinadas horas al día, desde el cual se atendieran las emergencias que se produjeran y se realizaran los trabajos para los que fueran requeridos?, sinceramente no, y no es una impresión personal sino la conclusión que me da la experiencia de más de 30 años en la Administración Local. El resultado en la práctica sería el reparto de dos operarios para cada uno de esos Ayuntamientos, que trabajarían sin conexión alguna entre ellos y se dedicarían, básicamente, a trabajos de brigadas municipales: limpieza de cunetas, desbroce de montes, pequeños trabajos de albañilería, etc. Es decir, entraría en juego la picaresca de colaboración para conseguir la subvención pero no para la prestación en común del servicio, y ello por la falta de planificación previa por parte de la Comunidad Autónoma de lo que se pretende con cada subvención que se convoca, que, por otra parte, deberían estar para conseguir unos determinados objetivos y no, como hasta ahora, como medio de financiación local. Y si las Comunidades Autónomas quieren seguir dirigiendo las actuaciones municipales no pueden hacer dejación de sus obligaciones en cuanto a la planificación de lo que pretenden, pues en otro caso, como hemos visto en estos dos ejemplos, más reales que teóricos, se pueden conseguir objetivos distintos o crear situaciones no queridas.

Con lo expuesto parece claro que estas figuras no abaratan los costes cuando se trata de servicios básicos entre Ayuntamientos, pues aunque pudieran resultar más económicos que individualmente considerados sin embargo los encarecen con respecto a la fusión, y por otra parte pueden dar lugar a situaciones no queridas por la falta de planificación de los objetivos a conseguir por parte de las Comunidades Autónomas a través de un sistema de subvenciones que debería revisarse en profundidad, pero los Alcaldes prefieren optar por estas fórmulas porque son las que les permiten seguir siendo Alcaldes, de ahí que sólo el 19 % de los regidores estén a favor de la fusión de Ayuntamientos mientras que entre la población ese porcentaje sube hasta el 75 %, porque, no nos engañemos, en realidad a los ciudadanos, en última instancia, no les importa quién les preste los servicios sino que lo que quieren es que se les presten.

Además es evidente que con cualquiera de estas fórmulas citadas seguiríamos teniendo microayuntamientos sin posibilidad de prestar servicios a sus vecinos y generando una ingente cantidad de gasto corriente e improductivo así como impidiendo que se conviertan en verdaderas administraciones públicas a cambio de seguir manteniendo una estructura política sin encaje de cara al futuro en el que ya estamos entrando.


4.  Propuesta del Gobierno.

La propuesta del Gobierno se materializa a través de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que hace girar toda su filosofía en torno a criterios económicos, llevando la estabilidad presupuestaria y el equilibrio financiero hasta sus últimas consecuencias, hasta el punto de establecer una especie de tutela para los Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes a favor de las Diputaciones Provinciales mediante un discutible sistema de coordinación. Pero es que en España hay 7.730 Ayuntamientos en esas condiciones, el 95 % del total. O dicho de otra manera, solamente 386 superan esa cifra, con lo que pasaríamos de un país excesivamente fragmentado en microayuntamientos a una supremacía de las Diputaciones.

Por otra parte, en España hay 6 Comunidades uniprovinciales, y por lo tanto sin Diputación, que tienen los siguientes Ayuntamientos con menos de 20.000 habitantes:
– Asturias: 71.
– Cantabria: 99.
– Madrid: 148.
– Murcia: 29.
– Navarra: 268.
– La Rioja: 172.

Y en estos casos quien ejercerá esa coordinación serás las respectivas Comunidades Autónomas, que no forman parte de la Administración Local.

No estoy de acuerdo con la fórmula escogida que lleva a un traspaso de competencias de los Ayuntamientos a las Diputaciones cuando en realidad deberían existir una serie de competencias propias de estas corporaciones provinciales, con un marcado carácter supramunicipal, lo que llevaría a un verdadero ahorro sin que con ello se vulnere ninguna cuestión identitaria municipal, a la vez que se estableciese un verdadero catálogo de competencias a ejercer por los Ayuntamientos, pero abandonando ese viejo concepto por el nuevo de “Municipalidad” en el que predomine el territorio, de forma que una pluralidad de núcleos estén bajo el mismo órgano de gobierno, y dé así respuesta a los retos que tienen asumidos en pleno Siglo XXI y no tomando como referencia otras regulaciones anteriores, como hace la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

4.1.  Sobre las competencias municipales:

        4.1.a. Evolución de las competencias municipales:

La carta de competencias municipales que recoge esta Ley es prácticamente copiada de la que establecía la hasta ahora vigente Ley de Bases del Régimen Local, que data de 1985, como si en estos casi 30 años no hubiera habido cambios en los Ayuntamientos como para seguir con el mismo techo competencial. Pero es que a su vez la redacción de 1985 no difiere en gran medida de la de la Ley de Bases de 1950, con lo que estamos ante una situación insólita: si comparamos las obligaciones mínimas municipales que se establecían hace más de 60 años con las que establece la reforma aprobada para encarar el siglo XXI las diferencias son de matiz cuando la España de hoy ni se parece a la de los años 50.

La habilitación general a favor de los Ayuntamientos contenida en la hasta ahora redacción del artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, según la cual para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias podían promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyeran a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal ha servido para dar cobertura a la propia evolución tanto estructural como económica de los Ayuntamientos durante estos casi 30 años de vigencia. Pero la reforma impulsada por el Gobierno lo ha cambiado todo pues suprime tal habilitación, convirtiendo las competencias mínimas obligatorias del artículo 26 en el eje sobre el que gira gran parte de la misma, con lo que podríamos estar asistiendo a un auténtico retroceso en cuanto a la calidad de vida de los vecinos de los Ayuntamientos de menos de 20.000 habitantes, que son fundamentalmente a los que les afecta esta medida, y que representan el 95 % del total. Así, hoy es totalmente impensable que para poder acudir a una biblioteca municipal haya que vivir en Ayuntamientos de más de 5.000 habitantes cuando estos sólo representan el 16 % del total, o que para que nos ayude un servicio de protección civil, de extinción de incendios o practicar deporte en instalaciones municipales haya que residir en municipios de más de 20.000 habitantes, que son menos del 5 %.

        4.1.b. Una Administración una competencia:

Esta máxima está muy bien como eslogan pero no se corresponde estrictamente con la realidad, pues curiosamente donde hay menos solapamientos de competencias es con la Administración Local y sin embargo es con la que se empieza, cuando todos conocemos esos solapamientos entre la Administración Central y las Autonómicas. Pero aun partiendo de que tenga que ser así lo que no tiene ningún sentido es buscar fórmulas que acaben vaciando a los Ayuntamientos mediante el traspaso, a través de un discutible sistema de coordinación, a organismos de representación indirecta como son las Diputaciones Provinciales, o, como en el caso de los servicios sociales, a las Comunidades Autónomas que no tienen capacidad ni económica ni financiera para asumirlos, cuando, por ejemplo en este caso, desde el mundo local se está pidiendo que sigan radicando en los Ayuntamientos, ya que precisamente suponen uno de los logros más importantes conseguidos desde su restauración democrática, habiéndose convertido en seña de identidad de todos ellos, prestados por sí o asociados con otros, con lo que a lo mejor habría que haber hecho las cosas de otra forma y suprimir ese solapamiento, que sinceramente creo que no existe porque no son iguales las competencias que ostentan las Comunidades Autónomas que las que tienen los Ayuntamientos, de las Comunidades Autónomas, dando cumplimiento, además, a la Carta Europea de Autonomía Local, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa en junio de 1985 y ratificada por España el 20 de enero de 1988, que en su artículo 4.3 establece que el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos.

        4.1.c. Competencias impropias y duplicidad de competencias:

Con esta reforma, al parecer, se intentaba evitar la duplicidad de competencias entre administraciones, pero a veces se dicen frases o conceptos que parecen rotundos y llenos de sentido y a nada que se profundice vemos que no significan aquello a lo que se refieren. Veamos:

a. “Competencias Impropias”: ¿qué significa esto?, sobre todo teniendo en cuenta la habilitación general citada del artículo 25.1 de la Ley 7/1985: pues que hasta la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local no se podía hablar, técnicamente, de competencias impropias. Es a partir de ahora, al desaparecer dicha habilitación general, cuando la propia Ley de reforma crea ese tipo de competencias, por lo que podemos decir que no es una norma que venga a solucionar ningún problema sino, en realidad, a crearlo. Por otra parte, entre esas supuestas competencias impropias se han estado citando las de sanidad y educación, como si los Ayuntamientos pasaran consulta médica o impartiesen clases, cuando en realidad a lo que se refieren con esto es a los gastos de limpieza, mantenimiento y, en algunos casos, vigilancia de los colegios y los centros de salud. Pero es que esto no son competencias sino gastos, y no se puede confundir una cosa con la otra. Hace muchos años que los Ayuntamientos deberían haberse plantado ante las Comunidades Autónomas para exigirles que cada quien pague sus servicios, por lo que para poner a cada uno en su sitio no hace falta una ley, sólo es necesario tener las cosas claras y la voluntad de aclarárselas a quien corresponda.

b. “Duplicidad de Competencias”: excepto en los grandes municipios y para casos concretos, en todos los demás aquellos servicios o aquellas competencias que no son prestados o ejercidas por su Ayuntamiento no lo son por ninguna otra Administración Pública. Cuando se habla, por ejemplo, de que las competencias en servicios sociales las ejercen tanto las Comunidades Autónomas como los Ayuntamientos no es cierto. Las Comunidades prestan unas pero los municipios se encargan de los servicios sociales de base, los más próximos, incluyendo la ayuda a domicilio, financiándolos en una parte muy importante, sin solaparse entre ellos y complementándose, incluso, como digo, financieramente, de forma que la absorción de todos los servicios sociales por parte de las Comunidades Autónomas, además de alejar a los técnicos de las situaciones reales va a suponer el desmantelamiento de estos servicios básicos, ya que no tienen capacidad económica suficiente para asumirlas sin ese plus de financiación local.

¿Entonces dónde está esa “duplicidad de competencias?: pues en un ámbito distinto: la inmensa mayoría de los servicios son prestados por casi la totalidad de Ayuntamientos, repitiéndose incluso entre los que son limítrofes o se encuentran muy cercanos, de forma que el gasto es muy grande y la eficacia muy reducida, al haber una gran fragmentación en los usuarios. Parecería, por tanto, de sentido común que si hay varios Ayuntamientos cercanos no se repitieran los servicios en todos ellos sino que se concentraran de forma que también se hiciera con sus destinatarios, suponiendo un ahorro que podría destinarse a la implantación de otros nuevos o a mejorar los existentes, así como una mayor optimización de los recursos públicos al destinar menos dinero por usuario para conseguir, incluso, una mejor prestación.


4.2.  El nuevo papel de las Diputaciones:

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local otorga un papel determinante a favor de las Diputaciones Provinciales que podría suponer el traspaso de competencias a las mismas de hasta las del 95 % de los Ayuntamientos (los de menos de 20.000 habitantes) por cuestiones estrictamente económicas a través de un más que discutible sistema de coordinación. Y si examinamos con atención los servicios a que se refiere (recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, acceso a los núcleos de población, pavimentación de las vías y tratamiento de residuos) tendría más sentido que en el momento en que vivimos estos fueran propios de las Diputaciones, porque su asunción con carácter supramunicipal podría suponer un ahorro en los gastos de organización y planificación de los mismos, a la vez que no se daría esa imagen de tutela sobre los Ayuntamientos afectados, con la consiguiente pérdida de autonomía municipal.

Las Diputaciones, convenientemente redefinidas, son un organismo que puede resultar tremendamente útil para la prestación de determinados servicios que podrían considerarse de carácter provincial, como ya dije anteriormente. También pueden desempeñar su función de colaboración con los Ayuntamientos en cuanto al mantenimiento, por ejemplo, de oficinas técnicas, de supervisión de proyectos, de relaciones con Europa, centrales de compras y suministros, etc. Pero son absolutamente inoperantes en la prestación de servicios estrictamente municipales por propia definición, porque en estos hace falta estar pegado al terreno para conocer las necesidades y arbitrar soluciones, y lo mismo pasa con las Comunidades Autónomas.

Por otra parte hay que tener en cuenta que las Diputaciones son unos organismos con una representación de segundo grado o indirecta, pues sus miembros no son elegidos por la población sino que lo son por concejales electos y de entre ellos. De ésta manera, al no estar sometidos al imperio de las urnas no tienen que rendirle cuentas a nadie de forma que lo pueden hacer bien, mal o regular que los ciudadanos no pueden ni censurarlos ni premiarlos a través del voto, lo cual parece que chirría un poco en un estado democrático.

Está claro que con la actual configuración española, absolutamente fragmentada, nuestros Ayuntamientos no son viables ni pueden prestar a los ciudadanos los servicios mínimos que estos reclaman y a los que tienen derecho en pleno siglo XXI, pero lo que no se puede hacer es mantener ese minifundismo y a la vez vaciarlos de competencias a favor de un organismo no sujeto a la aprobación o reprobación popular. Por ello se hacen absolutamente indispensables las fusiones municipales, que pueden ser de dos tipos: voluntarias, como recoge la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, u obligatorias, como propongo yo, a través de un sistema que las haga no traumáticas.


5.  La fusión de Ayuntamientos en la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Vivimos en un país salpicado de pequeños, en algunos casos diminutos, Ayuntamientos, que son absolutamente incapaces, en su mayor parte, de hacer frente a los servicios básicos que demanda la población, y mucho menos a los retos de futuro. Ante esto la nueva Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local se decanta por mantener el actual sistema de fusiones voluntarias, con algunos cambios normativos, e introduciendo medidas incentivadoras.

5.1.  Antecedentes:

Hasta la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local nuestra legislación ha vivido de espaldas a la fusión de Ayuntamientos.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, hasta ahora, sólo le dedicaba a la fusión de Ayuntamientos un escueto apartado 3 del artículo 13, referido a la posibilidad de que el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, pudiera establecer medidas tendentes a fomentar la fusión de municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales, así como la referencia en cuanto a competencias y quórum para adopción de los acuerdos de los artículos 22, 47 y 123.

Con algo más de detalle que la Ley se regulaba la fusión de Ayuntamientos en el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1.690/1986, de 11 de julio, y en el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, pero siempre referida a casos de necesidad o conveniencia económica, administrativa o de capacidad de gestión de asuntos públicos locales, debiendo cumplirse alguno de los siguientes requisitos:

· Que los Ayuntamientos a fusionarse carecieran de recursos suficientes para atender separadamente los servicios mínimos exigidos por la Ley.

· Que como consecuencia del desarrollo urbanístico se confundiesen sus núcleos urbanos.

· Que existieran notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa. En la práctica este último aspecto permitiría ampliar el número de posibilidades, siempre que quedasen convenientemente acreditadas en el expediente de tramitación.

5.2.  La nueva regulación de las fusiones:

La regulación introducida por la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, acaba con estos supuestos, estableciendo que los municipios colindantes dentro de la misma provincia y con independencia de su población podrán acordar su fusión mediante convenio, con la única limitación de que el municipio resultante no podrá segregarse hasta transcurridos diez años. Es decir, ya no se establece condición previa alguna para que dos o más Ayuntamientos puedan fusionarse entre sí, salvo que sean colindantes y pertenezcan a la misma provincia y además, frente al laconismo anterior, ahora la nueva regulación recoge una serie de medidas encaminadas a fomentar esa fusión entre Ayuntamientos. Así al municipio resultante le será de aplicación lo siguiente:

   a) El coeficiente de ponderación que resulte de aplicación de acuerdo con la distribución de la participación del municipio en los tributos del Estado, regulada en el artículo 124.1 del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, se incrementará en 0,10. 
_______
Art. 124.1. La participación total determinada con arreglo a lo dispuesto en el anterior artículo se distribuirá entre los municipios incluidos en este modelo de financiación con arreglo a los siguientes criterios:
a) El 75 por ciento en función del número de habitantes de derecho de cada municipio, según las cifras de población aprobadas por el Gobierno, que figuren en el último Padrón municipal vigente, ponderadas por los siguientes coeficientes multiplicadores:
Estrato
Habitantes
Coeficientes
1
De más de 50.000
1,40
2
De 20.001 a 50.000
1,30
3
De 5.001 a 20.000
1,17
4
Hasta 5.000
1,00
b) El 12,5 por ciento en función del esfuerzo fiscal medio de cada municipio obtenido en el segundo ejercicio anterior al de la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente, ponderado por el número de habitantes de derecho.
A estos efectos, se entenderá por esfuerzo fiscal medio de cada municipio el que para cada ejercicio determinen las Leyes de Presupuestos Generales del Estado en función de la aplicación que por los municipios se haga de los tributos contenidos en esta ley.
c) El 12,5 por ciento en función del inverso de la capacidad tributaria en los términos que establezcan las Leyes de Presupuestos Generales del Estado.
_______

   b) El esfuerzo fiscal y el inverso de la capacidad tributaria que le corresponda en ningún caso podrá ser inferior al más elevado de los valores previos que tuvieran cada municipio por separado antes de la fusión, de acuerdo con el mismo artículo 124.1 de la Ley de Haciendas Locales.

   c) Su financiación mínima será la suma de las financiaciones mínimas que tuviera cada municipio por separado antes de la fusión. 

   d) De la aplicación de las reglas contenidas en las letras anteriores no podrá derivarse, para cada ejercicio, un importe total superior al que resulte de lo dispuesto en el artículo 123 del citado Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
_______
Art. 123
1.  La participación total para cada ejercicio se determinará aplicando un índice de evolución a la correspondiente al año base, en los siguientes términos:
PIEt* = PIE2004* x IEt/2004
Siendo: PIEt* y PIE2004* la participación total en ingresos del Estado en el año t y en el año 2004, respectivamente, correspondiente a los municipios a los que se les aplica este modelo.
IEt/2004 el índice de evolución entre el año base y el año t.
2. A estos efectos, el índice de evolución se determinará por el incremento que experimenten los ingresos tributarios del Estado entre el año al que corresponda la participación y el año base, en los términos del artículo 121 anterior, es decir
IEt/2004 = ITEt / ITEt/2004
3. La participación total correspondiente al año base se determinará incrementando en dicho índice de evolución la participación en tributos del Estado que resulte en 2003 para el conjunto de municipios mencionados en el artículo anterior.
PIE2004* =  PIE2003* x ΔITE2004/2003
4. La participación en tributos del Estado del año 2003, se entenderá a estos efectos en términos brutos, incluyendo, en relación con el citado grupo de municipios, todos los elementos y considerando las particularidades a los que se hace referencia en los apartados dos, tres, cuatro y cinco del artículo 65 de la Ley 52/2002, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2003.
_______

   e) Se sumarán los importes de las compensaciones que, por separado, corresponden a los municipios que se fusiones y que se derivan de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas actualizadas en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado en cada ejercicio respecto a 2004, así como la compensación adicional, regulada en la disposición adicional segunda de la Ley 22/2005, de 18 de noviembre, por la que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas comunitarias, actualizadas en los mismos términos que los ingresos tributarios del Estado en cada ejercicio respecto a 2006.
_______
Disposición adicional segunda. Compensación adicional a favor de las entidades locales derivada de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas:Descripción: Ver jurisprudencia
Se reconoce en el ejercicio de 2005 a las entidades locales, y en los términos recogidos en la presente disposición, una compensación adicional a la regulada en la disposición adicional décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, como consecuencia de la reforma del Impuesto sobre Actividades Económicas.
La referida compensación se articulará con arreglo a las siguientes reglas:
Primera. Ámbito subjetivo de la compensación. Serán beneficiarias de esta compensación adicional todas las entidades locales que hayan tenido pérdidas de recaudación por el citado impuesto, determinadas con arreglo al criterio establecido en la regla siguiente.
Segunda. Ámbito objetivo de la compensación.
1. La compensación adicional a favor de cada entidad local se define como la pérdida de recaudación en el Impuesto sobre Actividades Económicas en el año 2003 respecto del año 2002 minorada, en su caso, en la compensación correspondiente al año 2003, calculada y reconocida con arreglo a la disposición adicional décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, sin que, en ningún supuesto, puedan derivarse saldos deudores a reintegrar por las entidades locales a la Hacienda del Estado.
2. El reconocimiento y cálculo conforme a las reglas siguientes de esta compensación adicional no afectará ni al reconocimiento ni al cálculo de la compensación inicial prevista en la disposición adicional décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 anterior y en la regla cuarta, en ningún caso una Entidad Local podrá percibir por la suma de la compensación adicional reconocida en la presente disposición y de la compensación reconocida en la disposición adicional décima de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de Reforma de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, una cantidad superior a la pérdida de recaudación calculada conforme a lo dispuesto en la regla siguiente.
_______

   f) Queda dispensado de prestar nuevos servicios mínimos de los previstos en el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, que le corresponda por razón de su aumento poblacional.
_______
Art. 26.1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:
a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.
c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.
d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.
_______

   g) Durante al menos los cinco primeros años desde la adopción del convenio de fusión tendrá preferencia en la asignación de planes de cooperación local, subvenciones, convenios u otros instrumentos basados en la concurrencia. Este plazo podrá prorrogarse por la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

El problema que surge con la regulación establecida sobre fusiones es el carácter voluntario de las mismas. Esto no es novedoso, es precisamente el sistema que había vigente en España hasta ahora, pues ninguna legislación, ni central ni autonómica, ha recogido las fusiones obligatorias, y el fracaso de esta medida queda patente en el desarrollo de nuestro municipalismo moderno que incluso ha hecho que a partir de la restauración democrática de los Ayuntamientos estos aumenten en lugar de disminuir. Se introduce, sin embargo, una diferencia con el sistema vigente hasta ahora que son los incentivos a la fusión que quedan reflejados anteriormente, y que tampoco es algo novedoso en el derecho comparado, así un sistema de fusiones voluntarias e incentivadas ya lo puso en marcha Francia en 1971 para intentar reducir sus más de 36.000 entes locales, lo cual fue un auténtico fracaso, del que quizás deberíamos aprender. En cualquier caso esta no fue la primera opción del Gobierno, pues inicialmente tenía previstas las fusiones ordenadas y obligatorias de los pequeños Ayuntamientos, pero fueron la protestas desde las Alcaldías, las presiones desde las Federaciones de Municipios y el rechazo absoluto de otros grupos políticos, fundamentalmente del principal partido de la oposición, los que hicieron que este asunto desapareciera de los sucesivos borradores del proyecto de Ley. Incluso el que fue sometido a informe del Consejo de Estado no contenía ninguna regulación específica sobre las fusiones de Ayuntamientos, que no aparecen, con la redacción actual, hasta el texto aprobado por el Consejo de Ministros y remitido definitivamente al Congreso de los Diputados para su tramitación, habiendo acabado finalmente en Ley.

5.3.  Expediente de fusión de Ayuntamientos:

No existe una guía a seguir en materia de la tramitación de un expediente de fusión de Ayuntamientos toda vez que tienen competencia legislativa al respecto las Comunidades Autónomas. No obstante, y sin perjuicio de los requisitos específicos que pudiera establecer cada Comunidad, siguiendo lo dispuesto en el Art. 9 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, así como en los arts. 10, 12 y 13 del Reglamento de población y demarcación de las entidades locales, aprobado por el Real Decreto 1.690/1986, de 11 de julio, todo ello en concordancia con lo dispuesto en el art. 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local con la nueva redacción introducida por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, podemos establecer el siguiente esquema básico del expediente de fusión de Ayuntamientos:

– El expediente se iniciará por acuerdo de los respectivos Ayuntamientos mediante la aprobación del convenio de fusión por mayoría simple de cada uno de los plenos de los municipios a fusionar, con el contenido que luego se dirá.

– Los acuerdos de aprobación de ese convenio de fusión se someterán a información pública por plazo no inferior a treinta días.

– Finalizado el período de información pública, los Ayuntamientos adoptarán nuevo acuerdo, con la misma mayoría que en el acuerdo de iniciación, en el que se resolverá sobre la procedencia de la alteración y, en su caso, sobre las reclamaciones presentadas.

– Si los acuerdos fueran favorables a la fusión se elevará el expediente al órgano competente de la Comunidad Autónoma que, con su informe, lo remitirá para dictamen al Consejo de Estado o al órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, si existiese, así como se solicitará informe de la Administración que ejerza la tutela financiera. Simultáneamente a la petición de ése dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado de las características y datos principales del expediente sometido a dicho dictamen.

– En todos los expedientes sobre fusión de Ayuntamientos la resolución definitiva se hará mediante Decreto aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, que en ningún caso podrá suponer la alteración de los límites provinciales.

– Las resoluciones definitivas se publicarán en el «Boletín Oficial del Estado» y en los Boletines Oficiales de la Comunidad Autónoma y de la provincia respectiva.

– Una vez ejecutada la resolución, deberá darse traslado a la Administración del Estado, a los efectos del Registro Estatal de Entidades locales. Por su parte, la Dirección General de Administración Local dará conocimiento al Registro Central de Cartografía de las inscripciones de nuevas Entidades locales, de la cancelación de inscripción por supresión de Entidades locales, así como de las modificaciones registrales que sean consecuencia de la alteración de términos municipales una vez practicadas en dicho Registro de Entidades Locales.

Una vez terminado el proceso de fusión, la Diputación provincial correspondiente, en colaboración con la Comunidad Autónoma respectiva, coordinará y supervisará la integración de los servicios resultantes de tal proceso.

5.4.  Novedades:

        5.4.a. El Convenio de Fusión:

Una de las novedades que introduce la Ley 27/2013 es la figura del llamado «convenio de fusión», que sin embargo no se regula expresamente en ningún artículo. Por ello, de la lectura de la nueva redacción del artículo 13 de la Ley 7/1985 en concordancia con el artículo 14 del Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales se deriva que, fundamentalmente y entre otras cuestiones, debería contener las siguientes:

· El nombre del nuevo municipio y la capitalidad del mismo.

· El Plano de los términos municipales que van a fusionarse, con señalamiento, en su caso, de los nuevos límites o línea divisoria del nuevo municipio. Para ello deberá solicitarse del Instituto Geográfico Nacional certificación de la información contenida en el Registro Central de Cartografía relativa a las líneas límite jurisdiccionales que constituyan el perímetro de los municipios a fusionar. También debería solicitarse la remisión de esa información en formato digital para su tratamiento.

· Documento en el que se hagan constar, en su caso, los distintos tratamientos urbanísticos según los planes vigentes en los hasta ahora Ayuntamientos separados, fórmulas de coordinación de los distintos instrumentos, posibilidades de integración y coordinación de las distintas normativas, propuestas de solución transitoria y compromiso de elaboración de unas normas urbanísticas propias del nuevo municipio.

· Estipulaciones jurídicas y económicas que se proponen, entre las que deberán figurar las fórmulas de administración de bienes y gestión de servicios. Deberá incluir una memoria con las distintas formas de gestión vigentes hasta la fecha, duración pendiente de los respectivos contratos, convenios, concesiones, etc. y fórmulas o propuestas de inclusión o modificación de esos instrumentos o, en su caso, de coordinación entre las distintas figuras que han de convivir hasta la extinción de su vigencia.

· Las medidas de redimensionamiento de los Ayuntamientos fusionados para la adecuación de sus estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos resultantes de la nueva situación.  De la ejecución de las citadas medidas no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial en los municipios afectados

·  El funcionamiento, en su caso de todos o algunos de los municipios fusionados como forma de organización desconcentrada, sin personalidad jurídica, para lo que habrá de acreditarse que esta opción resulta la más eficiente de acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

· La forma de liquidar las deudas o créditos contraídos por cada municipio. A éste respecto, y para el caso de que uno o varios estuviesen en situación de déficit, debería establecerse la integración de las obligaciones, bienes y derechos patrimoniales que se consideren liquidables en un fondo sin personalidad jurídica y con contabilidad separada, así como la designación de un liquidador al que le correspondería la liquidación del mismo, lo que se llevaría a cabo durante los cinco años siguientes desde la adopción del convenio de fusión sin perjuicio de los posibles derechos que puedan corresponder a los acreedores.

· Documentación sobre la solvencia del nuevo Ayuntamiento. Deberá incorporarse al expediente una memoria justificativa en la que se constate que la fusión no merma la solvencia de los municipios a fusionar en perjuicio de sus acreedores.

·  Subrogación en derechos y obligaciones. Deberá hacerse constar que el nuevo Ayuntamiento se subroga en todos los derechos y obligaciones de cada uno de los Ayuntamientos a fusionarse. En este sentido, las hipotecas, deudas u otros créditos contraídos por los antiguos municipios serán liquidados por el nuevo de acuerdo con la normativa legal vigente.

·  Cualesquiera otras cuestiones que convengan a los municipios afectados respecto a obligaciones, derechos e intereses de cada uno.

En todo caso el Convenio de Fusión, como documento integrante del mismo o como anexo, deberá incorporar un Informe motivado sobre la necesidad o conveniencia de la fusión. Se trataría de la redacción de un documento en el que se plasme una breve historia de cada uno de los municipios afectados, su trayectoria, evolución demográfica y otros aspectos destacables hasta ahora en solitario para continuar con las relaciones de todo tipo, lazos y vínculos existentes entre todos los llamados a la fusión, haciendo mención expresa de la extensión total de su nueva superficie, núcleos de población, etc.

El esquema concreto de ese informe podría ser el siguiente:

1. Consideraciones geográficas y demográficas de cada uno de los Ayuntamientos a fusionarse:
1.1. Consideraciones de orden geográficas.
1.2. Consideraciones de orden demográficas.
1.2.1. Análisis poblacional de cada uno de los Ayuntamientos a fusionarse.
1.3. Nuevo escenario poblacional.

2.  Ventajas en la prestación de servicios:
2.1. Incremento de los ingresos:
2.1.1. Incremento de los ingresos patrimoniales.
2.1.2. Incremento de tributos propios.
2.1.3. Incremento en la participación en los tributos del Estado tanto por aumento de la población como por aplicación de las medidas contenidas en el artículo 13.4 de la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la administración local.
2.1.4. Incremento, igualmente, en la participación de la Comunidad Autónoma correspondiente, tanto por aumento de la población como por las medidas de fomento de fusión que, en su caso, tuviera establecidas.
2.1.5. Posible incremento de subvenciones.
2.1.6. Incremento de otros ingresos.
2.2. Racionalización y mayor eficacia en el gasto:
2.2.1. Incidencia en los gastos de personal.
2.2.2. Incidencia en los gastos corporativos, de representación y asignaciones políticas.
2.2.3. Incidencia sobre los gastos corrientes en bienes y servicios.
2.2.4. Gastos de capital.
2.2.5. Operaciones financieras y situación global de la deuda.
2.3. Mantenimiento de los servicios municipales existentes:
2.3.1. Debe realizarse un estudio de todos y cada uno de los servicios que se están prestando individualmente por cada uno de los Ayuntamientos y su proyección para su prestación conjunta una vez fusionados, todo ello bajo la fórmula prevista en el artículo 116 ter. de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local.
2.3.2. Posibilidad de encomienda de asunción de la prestación de servicios por la Diputación Provincial correspondiente, al amparo de lo establecido en el artículo 26.2 de la citada Ley 27/2013.
2.4. Implementación de nuevos servicios municipales:
2.4.1. Posibilidad, o previsión para cuando se den las circunstancias, de solicitar la delegación de competencias a la Comunidad Autónoma en favor del nuevo Ayuntamiento, así como para la prestación de las llamadas competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, en el marco de la regulación al efecto contenida en la Ley 27/2013, de racionalización y sostenibilidad de la administración local.
2.4.2. En caso contrario se plasmará el acogimiento del nuevo Ayuntamiento a la prerrogativa contenida en el artículo 13.4.f) de la citada Ley.
2.5. Incidencia de las medidas específicas de fomento:
2.5.1. Para el supuesto de que la Comunidad Autónoma correspondiente hubiese establecido medidas de fomento a las fusiones municipales o que el Estado haya desarrollado el apartado 3 del artículo 13 de la Ley 27/2013, se indicará la previsión de la incidencia que esas medidas pudieran tener en el nuevo Ayuntamiento resultante.
2.5.2. En todo caso, relación detallada y motivada de las necesidades o carencias en infraestructuras, equipamientos, dotaciones, etc. que sean necesario acometer y para cuya financiación se solicite ayuda al Estado, Comunidad Autónoma y/o Diputación Provincial.
2.6. Ventajas estratégicas de la fusión:
2.6.1. Breve descripción de las ventajas que, en definitiva, se pueden conseguir con la fusión en comparación con la situación previa de cada Ayuntamiento por separado.

Además, el nuevo municipio aprobará un nuevo presupuesto para el ejercicio presupuestario siguiente a la adopción del convenio de fusión.

        5.4.b. El Órgano de Gobierno del nuevo municipio:

Otra de las novedades que se introducen es la composición del órgano de gobierno del nuevo municipio, en cuya regulación, a mi juicio, se ha pecado de cierto temor a las protestas que pudieran venir desde el mundo local, ya que estará constituido por la suma de los concejales de los Ayuntamientos fusionados. Y aunque está previsto que dicha composición sea transitoria lo cierto es que durará todo lo que quede de mandato hasta las siguientes elecciones locales. Hasta ahora el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales establecía que en caso de fusión de dos o más municipios limítrofes cesaban todos los Alcaldes y Concejales, debiendo designarse una Comisión Gestora por la Diputación Provincial o, en su caso, por el órgano competente de la Comunidad Autónoma, integrada por un número de Vocales Gestores igual al que correspondiese de Concejales según la población total resultante del nuevo municipio. Las designaciones se efectuarían entre los Concejales cesados y en favor de los que obtuvieron mayores cocientes en las elecciones municipales, siguiendo para ello el sistema D’Hont, según lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en concordancia con el 163,1, lo cual parece mucho más razonable que mantener a todos los electos. Pongamos por caso que al principio del mandato dos o tres Ayuntamientos de 2.000 habitantes se fusionan entre sí. Con la legislación que había hasta ahora se nombrarían a los 11 ó 13 Vocales Gestores, respectivamente, que hubiesen obtenido mayores cocientes en las elecciones en sus respectivas circunscripciones, que parece lo lógico. Pero con esta nueva regulación se constituiría un Pleno compuesto por 22 ó 33 Concejales, según el caso, cuando la población equivalente para semejante composición sería la de Ayuntamientos con más de 20.000 habitantes y no de hasta 6.000 como los de este ejemplo. Y como digo, si se produce al principio del mandato se mantendría semejante órgano de gobierno absolutamente desproporcionado durante toda la legislatura.

Y curiosamente, lo que no se regula en ninguna parte es quién será el Alcalde, porque lo que es evidente es que no pueden ser todos los de los Ayuntamientos fusionados, y la elección por un órgano tan desproporcionado puede tener como consecuencia que su composición no se corresponda realmente con el nivel de representatividad que debería ostentar cada Grupo Municipal, y si se me apura cada concejal. Es decir, por culpa de esa falta de valentía en esta regulación se puede generar un problema de unas dimensiones y repercusiones mucho mayores que si se siguiera con la actual, mucho más lógica y que no trae consigo problemas ni de interpretación, ni de aplicación, ni de representatividad.

        5.4.c. Nueva mayoría para la aprobación de las fusiones:

La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local exigía en su redacción original la mayoría cualificada de dos tercios del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las Corporaciones afectadas. Esto cambió con motivo de la entrada en vigor de la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, rebajando ese quórum a la mayoría absoluta del número legal de miembros de las Corporaciones afectadas. Y con la aprobación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local se mantiene esta mayoría para la creación y supresión de municipios y para la alteración de términos municipales, como hasta ahora, pero excluyendo expresamente los acuerdos sobre fusión de Ayuntamientos, que según el nuevo apartado 6 del artículo 13 serán por mayoría simple de cada uno de los Plenos de los municipios fusionados. Es evidente que esta modificación va en la línea de favorecer las fusiones de Ayuntamientos, aunque desde mi perspectiva creo que no va en la dirección correcta. No porque se rebaje el quórum va a haber más fusiones cuando se trata de un asunto de suficiente calado, trascendencia e importancia como para que se siguiera exigiendo la mayoría absoluta, como se hace para figuras tan afines como la creación y supresión de municipios o la alteración de términos municipales. O como se da para supuestos como la aprobación de la delimitación del término municipal, la alteración del nombre o la capitalidad del municipio, para los que, si no se trata de una fusión, se exige mayoría absoluta y si se trata de esta, mayoría simple, lo cual parece algo rebuscado, engorroso y difícil de asimilar jurídicamente, por cuanto el objeto y la trascendencia de los acuerdos es la misma.

Toda esta regulación de las fusiones que hace la nueva Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local rezuma, a mi juicio, bastante desconocimiento de la realidad local. Precisamente la mayoría simple para la aprobación de las fusiones, lejos de fomentarlas como pretende puede ser un elemento distorsionador. Una fusión de Ayuntamientos no es nada fácil y muchas veces trae consigo procedimientos largos, duros y problemáticos. Intentar que por una mayoría simple, y por lo tanto casi desde la imposición de un grupo, se puedan llevar a cabo no es más que provocar, con toda seguridad, un aluvión de recursos contra la misma así como abrir heridas en la convivencia de los vecinos afectados. Una fusión, desde mi punto de vista, debe ir precedida de una negociación y los acuerdos que se adopten deben ser el colofón de un proceso de consenso o, como mínimo, de una mayoría cualificada, que haga que se produzca de una forma natural y sin repercutir en dicha convivencia. Por ello creo que el mejor sistema es ir hacia unas fusiones programadas, bajo criterios de verdadera «racionalización» y «sostenibilidad», y por lo tanto obligatorias, con el consiguiente proceso transitorio para comprobar sus efectos antes de que se produzcan realmente, haciendo que al final devengan de una forma natural y por lo tanto no se consideren ni impuestas ni traumáticas.

5.5.  La fusión como sanción por incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria:

Sin perjuicio de todo lo expuesto anteriormente, y como contraposición a ese carácter de incentivación y voluntariedad de las fusiones de Ayuntamientos, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, incorpora un nuevo artículo 116 bis que establece que cuando por incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la regla de gasto, las corporaciones locales incumplidoras formulen su plan económico-financiero lo harán de conformidad con los requisitos formales que determine el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y adicionalmente a lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, deberán incluir, entre otras, una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia.

Es evidente que esta vuelve a ser una muestra más del desconocimiento de la Administración Local por parte de los redactores de esta nueva Ley, porque algo tan importante y trascendente como es una fusión de Ayuntamientos no puede incluirse como una medida de cumplimiento de un plan de ajuste y además de una forma tan inconexa y sin sentido.

El apartado 2, letra f) del citado artículo 116 bis de la nueva redacción de la Ley de Bases de Régimen Local habla de esa propuesta de fusión que, lógicamente, tendrá que ser con un Ayuntamiento colindante de la misma provincia para no contradecir la regulación general contenida en el artículo 13, pero sin concreción alguna, porque si ese tercer Ayuntamiento afectado cumple perfectamente con el objetivo de estabilidad presupuestaria, ¿por qué va a tener que verse inmerso en un proceso de fusión con un Ayuntamiento incumplidor?, ¿tiene la posibilidad, dentro de su autonomía local, de negarse a tal proceso, sobre todo teniendo en cuenta el carácter voluntario establecido por la propia Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local?. Evidentemente sí. Y en el supuesto de que ningún Ayuntamiento limítrofe de la misma provincia esté dispuesto a fusionarse voluntariamente con ese Ayuntamiento incumplidor, y por lo tanto no pueda presentar ni siquiera un proyecto de convenio de fusión ¿qué le va a suceder a este?. La solución, desde mi punto de vista, es tan absurda como la misma norma, y no será otra que aplicar literalmente esta, es decir: al Ayuntamiento incumplidor con el objetivo de estabilidad presupuestaria le bastará con presentar una propuesta de fusión con un municipio colindante de la misma provincia (este precepto no habla del convenio de fusión), sin necesidad alguna de presentar también la conformidad o disconformidad de este ni de llevar a cabo ningún trámite más para dicha fusión. Es decir, en realidad no se trataría más que de un paripé. Cualquier otra cosa contravendría el carácter voluntario de las fusiones establecido en el artículo 13 de la misma Ley así como con el principio de autonomía municipal del resto de Ayuntamientos afectados.

Y si lo anterior resulta sorprendente, la cosa no acaba aquí. La nueva disposición adicional decimosexta, introducida por esta Ley 27/2013, establece que, excepcionalmente, cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esa Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar, entre otros, los planes económico-financieros, los planes de reequilibrio y los planes de ajuste a los que se refiere la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Es decir, si en aplicación del artículo 11 bis, apartado 2, letra f), un Ayuntamiento incumplidor con el objetivo de estabilidad presupuestaria presenta un plan económico-financiero en el que se incluye una propuesta de fusión con un municipio colindante y no obtiene el respaldo del Pleno de la Corporación, en virtud de esta disposición adicional podrá ser aprobado por la Junta de Gobierno Local. Ya no estamos ni siquiera ante la discusión de si es acertada o no la mayoría simple introducida por la nueva regulación de la Ley de Bases de Régimen Local para aprobar un convenio de fusión entre Ayuntamientos o es mejor una mayoría cualificada, sino que, incluso, podría aprobarse por una Junta de Gobierno Local. Y si estamos ante un mero paripé, como expuse en el párrafo anterior, no tendría mayores consecuencias más allá del propio absurdo, pero ¿qué pasaría si efectivamente el Ayuntamiento limítrofe está dispuesto a fusionarse con el incumplidor y por lo tanto el proceso va adelante?, ¿se podría iniciar un expediente de la envergadura, la trascendencia y la importancia como es una fusión de Ayuntamientos con el simple acuerdo de una Junta de Gobierno Local?.

Sinceramente insisto en que en toda esta materia no sólo existe un desconocimiento absoluto sobre ella de los redactores de esta nueva norma sino que se denota un auténtico desinterés por esta figura y el convencimiento de que no va a ser algo frecuentemente utilizado. Lo cual sigue condenando a todos los microayuntamientos existentes en este país a seguir en su condición de tal, y lo más grave, a sus vecinos a seguir privados de unos servicios que de otra manera tendrían garantizados y generalizados para toda la población, así como desviándose del general proceder de la mayor parte de nuestros socios europeos, tal y como expongo brevemente en el punto siguiente.

5.6.  Colofón:

Como dije al principio, nuestra legislación ha vivido de espaldas a la figura de la fusión y lo sigue haciendo a pesar de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, ya que, aunque introduce incentivos sin embargo el proceso sigue siendo voluntario, lo que decaerá lógicamente en ineficaz, por una parte por su dilación en el tiempo y por otra porque las posibles uniones que haya lo serán por afinidad o empatía y no por principios de ordenación y racionalización, sobre los cuales tampoco introduce ningún elemento de fomento, sino que estos son tan sólo de carácter económico. Pero el colmo se produce precisamente con esta Ley, ya que durante 2013 se dio la primera fusión en los últimos 32 años, la de los Ayuntamientos de Cesuras y Oza dos Ríos, en la provincia de A Coruña, y sin embargo no se va a ver beneficiada por ninguna de las medidas contenidas en la nueva norma porque nadie se acordó de ella, cuando, al no encontrarse definitivamente aprobada por estar recurridos sus acuerdos de fusión ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia, podría perfectamente haberse previsto una Disposición Transitoria que contemplase el derecho a obtener esos beneficios a todas aquellas fusiones de Ayuntamientos que, iniciadas, aún no estuvieran declaradas en firme, ya que sólo había una.


6.  Propuesta de fusión no traumática de Ayuntamientos.

Yo formulo una propuesta que parte de la fusión de los pequeños (en algunos casos minúsculos) Ayuntamientos para convertirlos en unas nuevas organizaciones de, como mínimo, 5.000 habitantes, siendo la cifra óptima la de los 8.200 que establece el Consejo de Europa como garantía para la prestación de los servicios sociales y el objetivo ideal la de alcanzar los 10.400 habitantes, considerados por el mismo Organismo como mínimos para que las finanzas municipales estén saneadas. Sobre esta configuración se han vertido muchas opiniones al respecto intentando rebajar el número de habitantes por municipio, generalizando la cifra de los 5.000 e incluso llegando a proponer que se agrupen sólo los de menos de 1.000 habitantes, lo que las haría absolutamente inoperantes al mantener la fragmentación y minimunicipalismo, o, por el contrario, aumentarlo hasta los 20.000 , lo que también las haría inoperantes pero por exceso, ya que supondría tal concentración de núcleos alrededor de un gran Ayuntamiento que acabaría por desvirtuarse la propia figura municipal. Soy consciente que llegar a Ayuntamientos de 10.400 es muy complicado pero debe ser el objetivo ideal a alcanzar ya que sea cual sea el modelo elegido la realidad nos hará establecer excepciones y con el que yo propongo aquí acabaremos contando con un buen número de municipios en torno a los 6.000–8.000 habitantes, con una gran generalidad de 5.000 y algunas excepciones para casos muy puntuales donde podrían quedarse en unos 4.000 habitantes así como haríamos que los que se encuentren entre 8.000–10.000 intenten fusionarse para crear Ayuntamientos más grandes. Si el objetivo se queda en los 5.000 tendríamos también una generalidad de municipios con esta población pero habría muchos con menos de esta cifra y, por supuesto, no podríamos obligar a ninguna fusión por encima de ella. Ni qué decir tiene si el umbral lo ponemos en los 1.000 habitantes. Y la base de la que debemos partir y el objetivo al que debemos llegar debe ser hacer una gran reforma, que va a costar mucho llevar a cabo, pero que tenga como miras una durabilidad en el tiempo y estabilidad en la configuración mucho más allá de las reivindicaciones cortoplacistas de algunos munícipes, defensores más de su propio status que del desarrollo del sistema local en general y de sus propios pueblos en particular, aunque ellos, seguramente de buena fe, piensen todo lo contrario.

¿Y cómo hacemos esas fusiones?, pues agrupando bajo un mismo Ayuntamiento a todos aquellos que se encuentren en unas isócronas de tiempo de entre 15 ó 20 minutos con respecto a la capitalidad que se establezca. Para esto habría que tomar como base, en primer lugar, a las actuales cabeceras de comarca y, aplicando esa ratio de tiempo, establecer el nuevo término municipal pero sin ceñirnos en ningún caso a la división comarcal existente en la actualidad. Una vez hecho esto quedarán núcleos fuera de estas nuevas delimitaciones para los cuales habrá que determinar la capitalidad municipal en función de aquel o aquellos de mayor población o del que ya cuente con mayor número de servicios en marcha o pudiera ser susceptible de tenerlos. Y si estudiamos el mapa municipal español podremos ver que no es tan difícil establecer estos nuevos Ayuntamientos, pues aunque pudiera parecer que lo más espinoso sería determinar cuáles habrán de ser esos que no son cabeceras de comarca, sin embargo en la actualidad muchos de los que se encuentran alejados de estos centros de población o de sus respectivas capitalidades provinciales ya cuentan con un buen número de servicios públicos establecidos porque así se lo vienen demandando sus habitantes, precisamente por esa lejanía, y de los que, además, se suelen estar beneficiando los de los municipios colindantes que, en su mayor parte, pasarían a formar parte de este nuevo Ayuntamiento.

Sobre esto último quisiera hacer una reflexión de un fenómeno muy extendido sobre el comportamiento de los vecinos de distintos Ayuntamientos. Así, cuando los de un municipio tienen que ir a otro limítrofe o cabecera de comarca a disfrutar o utilizar algún bien o servicio público lo hacen casi desde la perspectiva del visitante, es decir, muchas veces no se utilizan esos servicios por la consideración de ajenos, a lo que contribuye que en muchos casos el Ayuntamiento titular de los mismos establece unos precios o tasas distintos según se esté o no empadronado, sin hablar de que existen una serie de servicios que son de uso o utilización exclusiva de los vecinos del municipio y no de otros. Pongamos por ejemplo los servicios sociales donde si un Ayuntamiento pequeño limítrofe con otro más grande no dispone de estos su población no tiene acceso a los mismos aunque muy cerca están establecidos. Esto ha dado lugar a la marcha de vecinos de los pequeños municipios a otros limítrofes más grandes, cuya distancia quizás no justificaría el traslado de residencia pero sí el utilizar como propios esos servicios, y sin embargo nadie ha puesto en cuestión si este flujo supone una pérdida de identidad municipal de esos vecinos. La fusión supondría la patrimonialización de todos estos servicios por los nuevos habitantes, y en consecuencia, una mayor utilización y, con ello, mayor rentabilidad y aprovechamiento de los bienes y recursos públicos, además de frenar esos pequeños traslados de residencia que nada tienen que ver con la búsqueda de nuevas oportunidades, pues estamos hablando de distancias muchas veces inferiores a esos 15 ó 20 minutos.

Y para la toma en consideración de la formación del nuevo Ayuntamiento, la población del mismo no la tomaremos del Padrón Municipal de Habitantes sino de otro elemento mucho más fiable, desde mi punto de vista, como es el padrón del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana. ¿Por qué?, pues muy sencillo: hay un gran número de servicios, entre ellos los de mayor coste económico, que no se prestan a los habitantes sino a las viviendas, como es el caso de la recogida de basuras, traída de aguas, alcantarillado, asfaltado de calles, encintando de aceras, alumbrados públicos, extinción de incendios, etc., etc., que los Ayuntamientos tienen que prestar haya o no haya empadronados en las respectivas casas. A nadie le entraría en la cabeza que el camión de la recogida de basuras no pasara por determinadas calles o no parase ante diversos contenedores porque los vecinos correspondientes no estuvieran empadronados; igualmente no sería imaginable que no se les suministrara agua a las viviendas de estas personas, o no se acudiera a apagarles un incendio, etc. Esto sucede, fundamentalmente, en municipios de segundas residencias tanto veraniegas como de fin de semana o, incluso, en lugares marcados por la emigración. Por ello propongo tomar como referencia ese número de viviendas habitables aplicando sobre las mismas un coeficiente multiplicador, que yo considero que debería estar en torno al 1,5, con lo que tendríamos una aproximación más real al volumen de población de cada Ayuntamiento a la que deben prestarse los servicios que con el Padrón de Habitantes, que muchas veces sufre variaciones ajenas a la necesidad de servicios a satisfacer.

En cuanto a la configuración física del nuevo Ayuntamiento este debería comprender todos aquellos núcleos que se encuentren en la ratio de tiempo indicada pero poniéndolos en relación con el entorno de forma que haya una armonía local. Así, el objetivo primero es conseguir que la población de los nuevos municipios alcance el mínimo de los 5.000 habitantes, pero si dentro de esas isócronas de tiempo de entre 15 a 20 minutos podemos conseguir Ayuntamientos mayores tendremos que ir hacia ellos, pero sin grandes diferencias entre los resultantes. Así, supongamos que en una zona geográfica concreta tenemos pueblos que, en su conjunto y según los criterios establecidos en esta propuesta, suponen 15 ó 16.000 habitantes. En este caso el objetivo no sería agruparlos en tres Ayuntamientos sino en dos, y preferiblemente de alrededor de 7 u 8.000 habitantes cada uno que no en uno de 10.000 y otro de 6.000. No obstante, y en supuestos absolutamente excepcionales, se estaría a determinadas casuísticas debidamente justificadas en las que podría inclinarse la balanza más hacia uno que hacia otro Ayuntamiento por las relaciones históricas, culturales, vecinales o de otro tipo entre los distintos habitantes de unos pueblos con respecto a otros, así como en aquellos casos de grandes dificultades orográficas o de intercomunicación también podría relajarse la exigencia de los 5.000 habitantes. Pero como digo, y sobre todo en este último caso, para supuestos muy extraordinarios y excepcionales.

En todo caso nos encontramos ante un reto en el que lo primero que habría que hacer es un minucioso estudio de campo de forma que tengamos dibujado el nuevo mapa municipal antes de legislar sobre la materia, pues no es una cuestión fácil y la norma debe ajustarse a la realidad y no al contrario si no queremos fracasar con un proyecto de esta envergadura.

Con la fusión que se propone conseguiríamos varios objetivos principales:

– Convertir a todos los Ayuntamientos en verdaderas administraciones públicas, ¿o alguien cree sinceramente que los casi 3.800 municipios con menos de 500 habitantes, o los más de 1.000 con menos de 100, tienen realmente esta consideración en la práctica?, la respuesta es que no, generalmente son más bien comunidades de vecinos en los que es impensable desarrollar ningún tipo de política de estabilidad presupuestaria o de desarrollo de la normativa de contratos del sector público, por poner algunos ejemplos.

– Universalización de los servicios públicos municipales. Es evidente que el actual sistema de atomización de Ayuntamientos supone una gran cantidad de estos que no pueden prestar no solo los servicios mínimos establecidos por Ley sino los que exige su población en pleno Siglo XXI, mientas que con la fusión conseguiremos no sólo que los servicios que hasta ese momento estén instaurados en quien vaya a ejercer la capitalidad municipal pasen a extenderse a todos los pueblos que quedarán bajo su jurisdicción sino que, con el ahorro que ello supondrá, así como con el aumento de financiación tal y como se expondrá en otro apartado, supondrá la mejora de esos servicios que ya existen y la ampliación de los mismos según las necesidades de la población, consiguiendo, de una vez por todas, erradicar la actual discriminación social por razón de residencia.

– Todos los Ayuntamientos tendrían, obligatoriamente, las plazas de Secretario y de Interventor diferenciadas y no como hasta ahora que el 84 % sólo tienen obligación de contar con uno sólo de estos técnicos que asume las dos funciones. Además deberían introducirse modificaciones en la concepción de estas plazas, tanto en su sistema de cobertura como en el tratamiento de sus informes, sobre todo los desfavorables y los reparos que deberían ser vinculantes, al igual que sucede con los informes sectoriales de los organismos informantes en diversos expedientes municipales. No parece lógico que no se pueda conceder una licencia de obra para el cierre de una finca con un informe desfavorable del Departamento de Obras Públicas competente por razón de la materia y sin embargo se puedan adoptar acuerdos con el informe desfavorable del Secretario del Ayuntamiento o asumir obligaciones económicas o propuestas de pago con reparos del Interventor Municipal. Igualmente deberían desaparecer tanto los baremos de méritos específicos como la libre designación para la provisión de estos puestos de trabajo de forma que iríamos hacia equipos independientes y con una alta profesionalización garantizada tanto en el ámbito administrativo como en el de la planificación económica y presupuestaria, pues de otra forma la situación deviene insostenible y escapa absolutamente al control legal y financiero. No hace falta recordar aquí el motivo de la aprobación de los distintos planes de pago a proveedores, sobre todo el primero de ellos, a través del Real Decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, que hizo aflorar una cantidad muy importante de facturas que estaban en los cajones y por lo tanto, fuera de los controles legalmente establecidos. Precisamente sobre esta cuestión se han vertido ríos de tinta de diversos Alcaldes criticando que la labor fiscalizadora de estos Funcionarios es cada vez mayor, cuando en realidad deberían alegrarse de ello, pues la mayor garantía de una actuación democrática es que esta se realice dentro de los marcos legales establecidos, que son los que nos hemos dado todos a través de nuestros representantes en el Parlamento y por lo tanto con la seguridad jurídica de que lo que se está haciendo es legal. Seguridad jurídica esta que se irradiaría con mayor claridad también hacia los administrados.

– Diversificar la profesionalización de la Administración Local de forma que, además del personal de oficina, se pueda contar con profesionales en otras materias. Hay que tener en cuenta que en estos momentos hay una ingente cantidad de Ayuntamientos que no pueden contar, ni por lo más remoto, con profesionales en materia, por ejemplo, de urbanismo, de desarrollo local, de servicios sociales, etc. y sus vecinos están condenados a vivir sin poder optar a servicios básicos que sí existen en otros con mayor población, mientras que con la fusión generalizaríamos y aumentaríamos los servicios a que tendría acceso toda la población, y por lo tanto no sólo daríamos cumplimiento a un mandato constitucional sino que haríamos justicia. Pensemos que si no lo hacemos ahora, una de dos: o estamos condenando a la despoblación y desaparición no sólo de los minúsculos sino de todos los pequeños Ayuntamientos o las nuevas generaciones, que ya están aquí, nos obligarán a que adoptemos las medidas necesarias para que puedan acceder a estos servicios, pues la ciudadanía tiene una exigencia ahora que no tenía hace 15 ó 20 años y la visión paternalista de los Ayuntamientos, más propia de la organización municipal de hasta finales del Siglo XX, ya sólo es defendida por sus respectivos Alcaldes que, sin embargo, están avocando a un fracaso seguro a sus municipios en cuanto a su concepción de cara al presente Siglo XXI y al futuro, al desarrollo de los mismos y al acceso a los servicios básicos y esenciales de sus vecinos, pues el problema del poder municipal no son solamente sus funciones (que también) sino sobre todo su capacidad de actuación.

– Reducir drásticamente los gastos de prestación de los servicios, ya que no sería necesario crear nuevos organismos con sus correspondientes gastos corrientes y de funcionamiento, tipo mancomunidades, consorcios, agrupaciones, etc., sino que estos se prestarían de dos formas distintas:

- Por una parte aquellos servicios propios del Ayuntamiento que sean individualizables serían prestados directamente por este, pero, sin perjuicio de la planificación y dirección política que deben tener, estarían bajo una gestión técnica, similar al sistema británico, lo que garantizará el ajuste en los costes con respecto a los ingresos de cada servicio y por lo tanto una mejora en la prestación y calidad de estos bajo los parámetros de contención y racionalidad en el gasto público.

- Por otro lado, aquellos servicios que son comunes a la generalidad de los Ayuntamientos serían prestados a través de las Diputaciones Provinciales. Aunque sé que existe el debate sobre la supresión de estos entes, yo, particularmente, considero que ello viene desde el desconocimiento de la Administración Local y de las propias Diputaciones. Lo que debe hacerse es modificar sus funciones, tal y como ya indiqué, para que se conviertan en organismos vertebradores de la provincia, prestando aquellos servicios comunes a todos los municipios, como es el caso, por ejemplo, de la recogida de basuras y tratamiento de residuos, el ciclo completo del agua, incluidas las residuales, la prestación del servicio de oficina de supervisión de proyectos prevista en la legislación de contratos del sector público, o, incluso, la centralización en determinados suministros, como el de energía eléctrica, telefónico y otros o instaurar una central de compras, de forma que en todos estos servicios se generará un importante ahorro, mucho mayor que el que se puede conseguir a través de las actuales figuras asociativas municipales. A mayores, las Diputaciones pondrían a disposición de los Ayuntamientos los medios técnicos y humanos para optimizar las posibilidades de financiación europea o de otra índole para determinados proyectos o la infraestructura necesaria para la puesta en común entre varios de determinadas iniciativas. Y por último asumirían aquellos servicios y funciones que tengan un marcado carácter provincial y que supongan un valor añadido para esa circunscripción sin necesidad de articularse a través de Ayuntamientos, como pueden ser actuaciones de desarrollo económico, parques industriales o tecnológicos de carácter supramunicipal, etc. Para ello, como digo, sería necesario modificar el estatuto y composición de estas entidades locales así como su representación política, pues no parece lógico que esté formada por representantes que no han sido elegidos directamente para ello por los ciudadanos, aunque tampoco soy partidario de la elección directa de los Diputados Provinciales pues con ello estaríamos creando un órgano nuevo y distinto que no es necesario, sino que, ante la drástica reducción de los Ayuntamientos tras la fusión, el Pleno Provincial debería estar formado por todos los Alcaldes, que no serían tantos pues el número previsto de Ayuntamientos que quedarían sería muy similar al de los actuales Diputados Provinciales, convirtiéndose así en una verdadera entidad de representación provincial, y por lo tanto también de Gobierno Provincial, pudiendo, incluso, participar con mayor legitimidad en otros foros tanto para las relaciones con la propia Comunidad Autónoma como en reuniones sectoriales o con el Estado.

– Aumentar otros servicios no estrictamente municipales pero que tienen mucho que ver con la dimensión del propio Ayuntamiento. Así, al estar en torno a los 5.000 habitantes, e incluso sobrepasarlos, tendrán derecho a negociar con el Estado o con la Comunidad Autónoma respectiva, según la distribución de competencias, la construcción de centros educativos o de Centros de Salud, entre otros equipamientos, incluso esta nueva dimensión municipal hará aflorar, por ejemplo, nuevas oficinas de Farmacia, con lo que se estarían acercando estos servicios a la población aún en mayor medida de como los tienen en la actualidad.

– Aumento del número de negocios y pequeñas empresas familiares por cuanto al aumentar la zona de influencia, sobre todo de la capitalidad municipal, aflorarán nuevas oportunidades de negocio y de instalación de pequeñas industrias o empresas familiares, que al fin y al cabo suponen la base fundamental de nuestra economía, y que serían una gran ayuda en el proceso de recuperación económica.

– Asentamiento de la población. En definitiva, como consecuencia del aumento de los servicios públicos a recibir, así como la mejora palpable y notoria de los que ya se recibían hasta ahora y por lo tanto una mejora en la calidad de vida en estas poblaciones, habrá un mayor asentamiento de la población en el rural, pues ya no será necesario irse a vivir a otros núcleos mayores cuando no es por cuestiones laborales, con lo que habrá un mayor ahorro familiar, o cuando menos mayor disposición de fondos, con las ventajas evidentes que esto trae consigo.

¿Y cómo hacemos estas fusiones para que no resulten traumáticas?.

En principio podría decir que no haría falta más que un trabajo de pedagogía e información suficiente, pero en realidad habrá que hacer algo más pues habrá campañas en contra muy fuertes, orquestadas desde los propios representantes políticos municipales, tanto por Alcaldes y Concejales como por las propias Federaciones de Municipios, y ello por razones entendibles desde un punto de vista humano, pues a nadie le gusta que le supriman su puesto de trabajo o, en este caso, su cargo de representación, intentando buscar otras soluciones, como las agrupaciones para la prestación de determinados servicios u otras fórmulas de cooperación intermunicipal, pero que como queda ya indicado anteriormente no son la solución, ya que si se pueden unir para la prestación de los servicios básicos también se pueden fusionar para la prestación de todos los demás, con mayor disponibilidad de recursos para ello y con el ahorro que esto supondría, tal y como ya he indicado y quedará acreditado más adelante.

Por ello lo primero que habrá que hacer es elaborar un mapa de servicios municipales en el que consten los servicios y competencias que prestan y ejercen todos y cada uno de los Ayuntamientos españoles, porque no nos engañemos, al día de hoy no se sabe a ciencia cierta qué servicios prestan los Ayuntamientos, la prueba es que la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local mantiene el mismo catálogo de competencias, incluso con algunas menos, que la hasta ahora vigente Ley 7/1985 y su clasificación por los mismos tramos de población cuando no son comparables, por ejemplo, los Ayuntamientos de 5.000 habitantes de hace casi 30 años con los de ahora. Es decir, la reciente regulación prácticamente mantiene, y a la baja, el actual sistema competencial de cuando España no era ni parecida a lo que es hoy o lo que pretende ser en el futuro, olvidando que esta regulación supuso entonces el reto de prestar más servicios de los que se prestaban mientras que mantener ese pírrico catálogo en 2013 es, por una parte, desconocer absolutamente el nivel actual de los servicios municipales y por otra retrotraerlos a, como mínimo, esos 30 años atrás, cuando debería haberse mirado hacia adelante, consolidando los servicios actuales y estableciendo nuevos retos de cara al futuro como garantía de mejora de la calidad de vida de la población, pues no olvidemos que los servicios municipales son los que más sienten los ciudadanos y cuyas carencias serán las primeras que noten en cuanto se produzcan.

Simultáneamente a lo propuesto en el párrafo anterior debería elaborarse un mapa de planta municipal en el que se delimiten los ámbitos territoriales a que me refiero en otro apartado de este trabajo y que incluyan a todos aquellos Ayuntamientos que se encuentren en unas isócronas de tiempo de entre 15 ó 20 minutos con respecto al de referencia que se determine.

Elaborados ambos mapas, tanto el de servicios como el de planta municipal, debemos superponerlos de forma que comprobaremos cuántos servicios y competencias se están duplicando innecesaria e injustificadamente dentro de un mismo ámbito territorial y con ello establecer los mecanismos adecuados de corrección de estas situaciones, de manera que se concentren esfuerzos y se optimicen recursos para poder dotar a todos los que se incluyen en el mismo de un mayor número de servicios o una mejora de los existentes sin aumento de la presión fiscal. Con ello tendremos claros cuáles son los servicios y competencias que deben prestarse homogéneamente en todos los ámbitos territoriales de similares características. Así, pensemos cuántos Ayuntamientos limítrofes entre sí cuentan, por ejemplo, con una trabajadora social, estando todas ellas infrautilizadas, mientras que seguramente ninguno cuenta con una psicóloga, que podría complementar perfectamente las necesidades en materia de servicios sociales. O cuántos cuentan con técnicos de empleo, técnicos urbanísticos, etc. y sin embargo tienen carencias muy importantes de otros técnicos y profesionales que podrían existir si se racionalizasen esos recursos.

Al respecto resulta interesante traer a colación alguna de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas incluidas en su Informe 931/2011 y que ha venido reiterado en relación con la organización y configuración del sector público local:

«La racionalización y la evolución del sector local hacia un modelo más eficaz y eficiente para el desempeño de las competencias que el ordenamiento jurídico otorga a las entidades locales, pasa por el estudio y diseño de un mapa local acorde a las necesidades demográficas, económicas y sociales actuales y orientado a formas más lógicas de prestación de servicios a los ciudadanos, eliminando y evitando, en lo posible, tanto la duplicidad de actuaciones y solapamiento de competencias no sólo entre distintas entidades locales sino entre distintas administraciones públicas en especial, así como la persistente presencia de entidades que no prestan ningún servicio o que carecen de actividad y promoviendo, en su caso, fórmulas de agrupación de entidades para una mayor economía, eficacia y eficiencia en la prestación de servicios.»

Estoy seguro que de la simple lectura de lo anterior se me podrían indicar figuras ya existentes, como las mancomunidades o las agrupaciones en sus distintas acepciones. Pues bien, como ya dije en otro apartado de este trabajo, las primeras suponen la creación de un órgano supramunicipal, y por lo tanto mayor gasto corriente, por lo que debemos descartarlas, sin entrar en que es una figura con historia en nuestro municipalismo que no ha dado los resultados pretendidos, a pesar de que hay más de mil constituidas. Las segundas son siempre de carácter voluntario, e incluso hay Comunidades Autónomas que las están fomentando, pero creo que el resultado no será el óptimo, primero porque el proceso se dilataría en el tiempo hasta hacerlo inviable y, segundo, porque no se van a guiar por los principios de ordenación y racionalización sino de afinidad o empatía. Ante ello, aunque resulte incómodo o políticamente incorrecto, creo que en este asunto se debe actuar de forma valiente, estableciendo los protocolos indicados de forma independiente, objetiva y, por supuesto, obligatoria para hacer que esa nueva organización, a través de las fusiones, suponga verdaderamente una mayor racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, y no la supuestamente introducida por la Ley que lleva ese nombre.

En definitiva, con mi propuesta de lo que se trata es de que se comprueben los efectos de la fusión antes de que se realice y a la que, en mi opinión, se llegará irremediablemente pues con su sistema transitorio la población acabará, más pronto que tarde, pidiendo más racionalidad y ahorro en la Administración municipal que, necesariamente, se dará con las fusiones, porque, ¿qué excusa tendrán los políticos para no acabar en ellas después de agruparse para la prestación conjunta de servicios, tal y como propongo como paso previo y transitorio?, ¿qué beneficios alegarán que pueden reportar esas agrupaciones sobre las fusiones y no viceversa?, además de que evitaríamos los sentimientos encontrados de la población al acostumbrarse a esta nueva situación antes de perder su «identidad municipal» para converger en una nueva.


7.  Los ámbitos territoriales para la prestación de servicios.

Como dije anteriormente, una de las primeras cosas que hay que hacer es establecer el mapa de planta municipal teniendo en cuenta los criterios indicados. Una vez hecho esto se empezaría a funcionar de una manera unificada y coordinada entre los Ayuntamientos que formen parte de cada ámbito territorial que se establezca de forma que se presten los servicios homogénea, racional y sosteniblemente, habilitando para ello las fórmulas de cooperación, colaboración y financiación que se consideren oportunas, teniendo en cuenta que este primer paso no sería más que la fase transitoria y razonablemente breve que habrá de encaminar a dicho ámbito territorial a la formación de un nuevo y único Municipio de forma natural y pacífica, teniendo como misión comprobar las bonanzas de las fusiones antes de que se produzcan, lo cual, con toda seguridad, llevará a la población a pedir, cuando no a exigir, que se lleven a cabo las mismas, porque, no nos engañemos, en realidad a los ciudadanos, en última instancia, no les importa quién les preste los servicios sino que lo que quieren es que se les presten.

Con todo lo anterior, el estudio pormenorizado de las distintas provincias peninsulares y su división comarcal nos da los siguientes resultados que supondrían la creación, en primer lugar, de esos ámbitos territoriales para la prestación de servicios y, posteriormente, la desaparición de unos y la creación de otros Ayuntamientos:

7.1. Municipios de menos de 3.000 habitantes.

En un primer acercamiento he estudiado la división comarcal de cada una de las provincias españolas, con excepción de Baleares y Canarias por razones obvias de insularidad que condiciona cualquier proceso de fusión, y he agrupado entre sí aquellos municipios con menos de 5.000 habitantes para intentar crear otros nuevos en torno a ese nivel poblacional. Esto nos da un resultado que considero absolutamente razonable y con el que creo que estará todo el mundo de acuerdo, incluso los partidos políticos, al menos en su fuero interno aunque no lo reconozcan en público, menos, claro está, los Alcaldes de los Ayuntamientos afectados, y es la desaparición de los municipios de menos de 3.000 habitantes.

Sólo con esta primera medida se reducirá el número total de Ayuntamientos nada menos que en casi un 80 % e incluso en alguna Comunidad, como Castilla y León, casi en un 96 %, porque no puede defenderse desde ningún punto de vista y menos desde la perspectiva del Siglo XXI la existencia de 459 municipios con menos de 50 habitantes, de 1.180 con menos de 100 o incluso de 1 de cada 3 de los Ayuntamientos actuales con una población de entre 100 y 500 vecinos que sumados a los anteriores suponen casi la mitad del total.

7.2. Municipios de entre 3.000 y 8.000 habitantes.

En segundo lugar tomé en consideración los núcleos con menos de 5.000 habitantes existentes en cada comarca y los agrupé entre sí para crear otros nuevos en torno a ese nivel poblacional, aunque ponderando diversos factores, como la superficie de los términos municipales, la distancia entre ellos, las condiciones geográficas, de comunicación, etc., lo que supone aumentar en un número considerable los que están en esa franja de población, pasando de los 475 actuales que tienen entre 3.000 y 5.000 habitantes a 684 que resultarían en esta primera aproximación, es decir, un 144 %, sin perjuicio de que en algunas zonas predominen los de 4.000 habitantes, e incluso de 3.000, así como que en otras puedan irse a 6.000 ó 7.000. No obstante en una gran parte de comarcas tanto su cabecera como otros núcleos importantes de la misma, que por sí mismos nos indicarían cuántos Ayuntamientos deberían existir en ella al poder aglutinar a su alrededor al resto de pequeños municipios, tienen más de 5.000 habitantes, por lo que un estudio más detallado, más de campo, pegado a la realidad de cada caso, nos daría un mayor número de fusiones, o por decirlo de otra forma, un menor número de municipios resultante.

Con todo lo anterior pasaríamos de casi un 85 % que sobre el total de la actual división municipal supone el peso de los Ayuntamientos de menos de 5.000 habitantes a un 27,41 % sobre el resultante de esta aproximación a cambio de aumentar considerablemente el sector comprendido entre los 3.000 y los 8.000, de forma que se pasaría del actual pírrico 11 % a un hipotético 67 %, suponiendo el 42,65 % la horquilla de entre los 4.000 y los 6.000, frente al 4,37 % actual.

7.3. Municipios de más de 8.000 habitantes.

En este segmento no hay variación alguna, manteniéndose los 830 Ayuntamientos con más de 8.000 habitantes, aunque si hay un cambio sustancial en cuanto al peso que estos tienen sobre el total nacional, a excepción de las comunidades insulares. Así en estos momentos estos municipios suponen el 10,5 % del total mientras que con esta primera aproximación a mi propuesta de fusión ascenderían hasta el 33 %. Y si nos fijamos en los de más de 20.000 habitantes, considerados con un trato diferenciado incluso por la propia Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, pasaríamos del 4,52 % al 14,43 %, es decir, un peso 3 veces superior que el actual. Y si en lo que nos fijamos es en los que podríamos denominar como ciudades, es decir, los de más de 50.000 habitantes, pasaríamos del 1,67 % actual al previsto como mínimo del 5,33 %, con lo que la configuración final de la planta municipal española variaría de una forma muy notable.

7.4. La planta municipal española resultante de esta fusión.

Como colofón final a todo lo indicado anteriormente podemos determinar que frente a los 8.119 Ayuntamientos existentes en España, 7.962 si no tomamos en consideración los de Baleares e Islas Canarias, con esta primera aproximación al nuevo mapa de planta municipal nos quedaríamos en 2.495 municipios, 5.467 Ayuntamientos menos.

El sistema utilizado, como expuse anteriormente, consistió en agrupar los distintos núcleos de menos de 5.000 habitantes entre sí intentando crear otros nuevos en torno a ese nivel poblacional, aunque tomando en consideración cuestiones orográficas, de distancia, de extensión de términos municipales, etc., y de los distintos datos que pueden obtenerse tomé los más conservadores, pues con la misma técnica podría haber salido una planta municipal de hasta 2.450 municipios peninsulares, es decir, una reducción de casi el 70 % del total. Y si tenemos en cuenta, como también indiqué, que en una gran parte de comarcas tanto su cabecera como otros núcleos importantes de la misma tienen más de 5.000 habitantes y en torno a los mismos deberían girar esas agrupaciones de forma natural seguramente el resultado final estaría muy cerca de los 2.000 Ayuntamientos que, como máximo, deberían existir en España, al menos en la península.

De los datos resultantes comprobamos que las Comunidades más afectadas serían Castilla y León, La Rioja y Aragón, con más de un 80 % de reducción de municipios cada una de ellas, mientras que la que menos lo sentiría sería Murcia al ser la que cuenta con Ayuntamientos más grandes en la actualidad, de forma que con este primer estudio sólo se le reducirían entre 3 y 7 de sus actuales 45, seguida de Galicia pero ya casi con un 37 % de reducción de consistorios. Y así pasaríamos de una media, en términos absolutos, de 5.459 habitantes por Ayuntamiento a 17.422, aunque estas cifras incluyen a las ciudades, considerando estas como los municipios de población superior a los 50.000 habitantes, y aunque sólo son 133 sin embargo desvirtúan el resultado final, pues sin contar con ellas la media resultante se queda en los 2.616 habitantes por Ayuntamientos actuales pasando a tres veces más, 8.670 habitantes por municipio con el nuevo mapa de planta.

Si tomamos en consideración los datos por Comunidades Autónomas comprobaremos que tras este estudio preliminar ninguna Comunidad bajaría de una media de 8.000 habitantes por Ayuntamiento y si nos fijamos en los datos de los municipios de menos de 50.000 habitantes como más representativos de la realidad municipal española desde cualquier punto de vista, las medias más bajas serían las de Aragón y Castilla y León con algo más de 4.000 habitantes por Ayuntamiento frente a los 788 y 627 actuales respectivamente, teniendo en cuenta que hasta 8 Comunidades Autónomas hoy en día están por debajo de esa media, con lo que con estas nuevas cifras se podría aumentar muy considerablemente la calidad de vida de los habitantes de todos nuestros municipios.

Vistos los anteriores resultados se podría alegar que esta fusión supondría la aparición de Ayuntamientos excesivamente extensos o con un gran número de núcleos bajo la misma jurisdicción municipal. Pues bien, esto no es así. Como digo se han tenido en cuenta estas cuestiones y otras a la hora de hacer este primer estudio y puedo asegurar que tanto en Galicia como en Asturias, Comunidades estas en la que existen desde siempre este tipo de municipios, existen términos municipales mucho más extensos que los aquí resultantes y con un número mucho mayor de núcleos de población que los que en este estudio se han repartido en torno a cada nuevo Ayuntamiento. Así Cangas de Narcea con 823 km² o Tíneo con 541, en Asturias, o A Fonsagrada, en Galicia, con 438 km², por poner los ejemplos más significativos, tienen términos municipales muchísimo más extensos que los que resultan de este trabajo. En cuanto al número de núcleos de población bajo la misma jurisdicción municipal, tras esta fusión saldría una media de 4 de los actuales Ayuntamientos por cada uno de los nuevos resultantes, a los que habrá que sumar aquellas pedanías que existen en algunos de ellos, pero si nos volvemos a fijar en Galicia y en Asturias, como Comunidades representativas de este tipo de organización municipal, y tomando en consideración sólo los de más de 50 habitantes, Sieiro con 107, en Asturias, o el mismo Vigo con 292, en Galicia, cuentan con un número de núcleos que no tendrían ninguno de estos nuevos Ayuntamientos. De hecho el 95 % de los Ayuntamientos gallegos y el 77 % de los Concejos asturianos tienen en la actualidad mayor número de núcleos de población que los que resultarían de este proceso de fusión por término medio en el resto de la península. Con lo que esos argumentos quedan totalmente desmentidos con la realidad. Por ello creo que sería muy interesante, incluso, que las autoridades locales de estas dos Comunidades asumieran esa peculiaridad de estar al frente de modelos de Ayuntamientos fusionados, de lo que seguramente no son conscientes, y que esto se incorpore a las marcas de calidad de Galicia y Asturias, que además de referirse a cuestiones promocionales también enseñen otra forma de administrar los intereses más cercanos a la población, desde otra concepción mucho más racional y sostenible que la actual planta municipal y que generaría un gran beneficio al resto del país si se hiciera la pedagogía oportuna y se arbitrasen los mecanismos adecuados para conseguir que se llegase a esa fusión no traumática de Ayuntamientos que yo propongo y que este primer estudio no es más que un paso preliminar para llegar a ella.

Por otra parte, una cuestión que se me ha planteado como objeción a mi propuesta por parte de algunos politólogos son sus reservas sobre la posibilidad de que la fusión suponga una minoración en la representatividad de los miembros de las corporaciones locales y por lo tanto una pérdida en la calidad democrática de los nuevos Ayuntamientos, lo cual creo que se cae por su propio peso. Por una parte está demostrado que la cercanía excesiva de los representantes municipales no es directamente proporcional a una mayor eficiencia y calidad democrática, sino que puede llegar a ser todo lo contrario, la presión a la que se encuentran sometidos por esa cercanía hace que no siempre se adopten correctamente las decisiones que debieran, y por otra parte esa teoría supondría que la propia aplicación del artículo 179 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, que establece la distribución del número de concejales según el número de residentes por municipio, haría que a mayor población menor calidad democrática al ser menos representativos per cápita los miembros de los Ayuntamientos según van aumentado de población.


A este respecto me gustaría dar unos datos: actualmente en España en los Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes, que son los que resultarían afectados por la fusión que se propone, y sin contar las Comunidades insulares, hay 49.583 concejales. Pues bien, de aceptarse mi propuesta, de los datos que constan en el presente trabajo supondría que ese número pasaría a 20.817, es decir, un 58 % menos. Pero si relativizamos las cifras veremos que actualmente existe, a mi juicio, una sobrerrepresentación ya que, aproximadamente, saldría una media de un concejal por cada 200 habitantes en estos municipios mientras que tras mi propuesta de fusión ascendería hasta los 450 habitantes por concejal, por término medio. ¿Supondría esto un defecto en la representatividad política de los nuevos Ayuntamientos?, creo que no, porque sigue habiendo, con mucha diferencia, una mayor representatividad en este segmento municipal que en los de mayor población a esos 8.000 habitantes que no se verían afectados, tal y como pasa en la actualidad de forma pacífica. Donde realmente sí hay reducción es en el número de Alcaldes, pasando de 7.132 a 1.665, es decir, 5.467 menos, de ahí que quienes realmente se opongan son los partidos políticos al considerar que esto podría suponerles una pérdida de poder político, pero es evidente que no de representación ni de calidad democrática, ya que habría un Alcalde por cada 5.700 habitantes, aproximadamente, y no como hasta ahora que lo hay por cada 1.300, de media para este tipo de Ayuntamientos.


8.  Repercusiones económicas de este modelo.

En cuanto a las repercusiones económicas de este modelo de organización municipal podríamos escribir un trabajo completo. De todas formas y a falta de contar con datos concretos al respecto, he realizado una primera estimación de dos de las variables más significativas, como son el ahorro en gasto corriente y el aumento de financiación por la participación en los impuestos del Estado.

8.1. Ahorro en gasto corriente.

Sin perjuicio de los datos concretos que saldrían de estudiar con las cifras reales de cada uno de los Ayuntamientos afectados por la fusión que se propone, sin embargo en una primera estimación podríamos estar hablando de un mínimo de 85 millones de euros anuales, contando tan sólo los gastos corrientes, siendo estos los de funcionamiento de las distintas Casas Consistoriales que dejarían de funcionar como tales, entre los que estarían los gastos de papelería, oficina, teléfono, luz, calefacción, seguros, etc., etc., pero sin tener en cuenta otros gastos muy importantes derivados de la desaparición de las duplicidades de servicios, pues no podemos olvidar que en la Administración Local no se dan las duplicidades en vertical, es decir, con otras Administraciones públicas, tal y como prevé erróneamente la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad, sino que se dan en horizontal, es decir, los mismos servicios entre Ayuntamientos limítrofes, y por lo tanto con pocos usuarios para el nivel de recursos que se dedican a ellos, por lo que con la fusión desaparecerían tales duplicidades, aunque es cierto que no siempre esto va a suponer un ahorro sino una ampliación de objetivos, bien por aumento o mejora de los servicios que se prestan o por la implantación de otros nuevos. Tampoco se han tenido en cuenta los gastos en ahorro de personal porque, por una parte, la reestructuración de las plantillas no será tan rápida en estos primeros momentos, ya que sólo podrían reducirse los puestos ocupados por personal laboral eventual pero no por el personal fijo o funcionario, para lo que habría que declarar sus puestos a extinguir y esperar a que se produzcan las vacantes, pero por otra parte la sustitución de este personal en la inmensa mayoría de los casos lo será por otro distinto, pasando de tener un sobrepeso de personal administrativo a otras profesiones, como servicios sociales, cultura, deportes, emergencias, infancia, etc., etc.

También hay que destacar que en esta cifra no se han tenido en cuenta los gastos políticos, de representación, dietas, asignaciones por asistencias, etc., ya que es un capítulo muy difícil de cuantificar, teniendo en cuenta la variación existente entre los distintos Ayuntamientos, aún incluso del mismo o similar tamaño, así como la cantidad de ediles que no cobran cantidad alguna o muy pequeña, sobre todo en aquellos municipios de poca entidad, pero que en todo caso, y también mediante una primera estimación, podríamos cuantificar casi en una cifra muy similar a la indicada, por lo que podría concluir, sin temor a equivocarme, que el ahorro total en este capítulo podría rondar los 170 millones de euros anuales.

8.2. Aumento sobre PIE previsto.

La segunda variable es el aumento de la participación en los impuestos del Estado que le supondría a los nuevos Ayuntamientos fusionados. Así, en primer lugar, hay que tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 124.1.a) del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, según el cual el 75 % del reparto de los ingresos del Estado, que es el que está en función de la población de derecho municipal, está fijado en el coeficiente multiplicador 1 para los municipios de menos de 5.000 habitantes, subiendo al 1,17 en los comprendidos entre 5.001 y 20.000. Por lo que en la inmensa mayoría de los nuevos Ayuntamientos resultantes de esta fusión el incremento de esta participación de tributos estatales supondría un 17 % sobre la actual. Pero hay más: en caso de fusiones, según la nueva redacción del artículo 13 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, después de la modificación introducida por la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, los anteriores coeficientes de ponderación se incrementarán en 0,10. Es decir, a la inmensa mayoría de los nuevos Ayuntamientos esto les supondría hasta un 27 % de incremento en cuanto a los ingresos a percibir por parte del Estado.

Pues bien, en una primera estimación, según los datos obtenidos del estudio realizado, el incremento de financiación por este concepto estaría entre los 115 y los 120 millones de euros anuales. Lo cual representa escasamente un 1 % de la partida para entregas a cuenta por este concepto consignada en los Presupuestos Generales del Estado para 2014. Y lo que para el Estado es una nimiedad para estos Ayuntamientos es un dineral.

8.3. Aumento del crédito disponible tras la fusión.

Con todo lo anterior hay que decir, antes de nada, que a pesar de utilizar el término “ahorro” sin embargo este no es en el concepto correcto pues no es el problema principal de estos Ayuntamientos sino que habrá que tomarlo desde la perspectiva de aumento del crédito disponible para la mejora en la prestación de servicios o del aumento de estos, y todo ello sin incremento alguno de la presión fiscal.

Pues bien, tomando en consideración las estimaciones anteriores a las que habría que sumar, por una parte, la mayor facilidad para la firma de convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas respectivas así como para la recepción de mayor cantidad de dinero en concepto de subvenciones, toda vez que habrá muchos menos Ayuntamientos a repartir y competir entre ellos, y por otra parte el aumento de ingresos en concepto de tasas por la prestación de servicios públicos, pues pensemos que en la actualidad la mayor parte de la población, bien directamente bien a través de aportaciones de sus respectivos Ayuntamientos, ya están pagando por estos servicios a mancomunidades, consorcios o, incluso, a la iniciativa privada, cuando después de la fusión seguramente no sólo el precio será inferior por unos mejores servicios sino que los recursos se ingresarán directamente en cada Ayuntamiento respectivo, podríamos hablar de que los nuevos municipios resultantes podrían disponer, como mínimo según esta propuesta conservadora, de entre 200 y 290 millones anuales, o lo que es lo mismo, de entre 700.000 y hasta 1.000.000 de euros por Ayuntamiento y legislatura, lo cual nos da una idea de la dimensión de la medida que se está proponiendo, y que con un estudio más pegado a la realidad social supondría un aumento aún mayor de crédito a su favor, con la consiguiente repercusión en favor del nivel de prestación de servicios y el aumento de la calidad de vida de todos los municipios españoles, con las consecuencias positivas que ya se han señalado.

8.4. Ejemplo práctico de ahorro.

Sobre este tema económico voy a hacer un ejercicio a la inversa de lo que se hace en todos los estudios, es decir, en lugar de ver cuánto se puede ahorrar con la fusión lo que voy a hacer es, centrándome en el caso gallego y en concreto del Ayuntamiento de Avión, porque es el que mejor conozco al estar destinado en él como Secretario municipal, invertir su realidad y convertirlo en un Ayuntamiento de la generalidad de los que hay en España, y esto nos da el siguiente resultado:

– Avión es un Ayuntamiento que cuenta con 36 núcleos de población, lo que quiere decir que, desde el punto de vista de la generalidad española, serían 36 Ayuntamientos. Pues bien, si lo consideramos así tendríamos que habría 36 Alcaldes y unos 200 Concejales, así como con un mínimo de entre 7 y 10 Secretarios, 36 auxiliares administrativos y un número indeterminado de peones, que supondría unos 50 empleados públicos pero todos ellos encuadrados solamente en estas categorías, además de tener que hacer frente a los gastos generales de 36 Casas Consistoriales. Pues bien, Avión es un único Ayuntamiento y por lo tanto cuenta con un único Alcalde y 10 Concejales, lo que supone menores gastos de representación, una sola Casa Consistorial, lo que también supone un importante ahorro en luz, teléfono, internet, papelería, equipamiento informático, seguros, etc. En cuanto al personal, y al contrario de lo que pudiera parecer, las fusiones no tienen por qué suponer una reducción de personal sino que habrá necesidades y cualificaciones distintas, así el Ayuntamiento de Avión cuenta con unos 50 empleados (los mismos que estimo que habría si fueran 36 municipios) pero en lugar de ser tan sólo personal de oficina, peones, etc. hay además personal para atender los servicios sociales (contamos con un Centro Integral en el que hay una residencia, una vivienda tutelada, un centro de día, un centro de prevención de la dependencia, un centro de la mujer, comedor social, servicio de ayuda a domicilio, comida sobre ruedas, transporte social, etc. y todo ello de propiedad íntegramente municipal), una guardería, una biblioteca, una casa de la cultura, diversas instalaciones deportivas entre las que se encuentra un pabellón y una piscina climatizada, un puesto de protección civil con servicio de ambulancias, vigilante municipal, agente de desarrollo local, arquitecto, ingeniero forestal, contamos con 4 aulas de informática que tienen más de 40 ordenadores destinados a la población en general por sectores y por edades, etc., etc. No se trata de hacerle propaganda a Avión sino de ilustrar cómo con los mismos recursos podemos tener muchos más servicios dirigidos al mismo número de vecinos si los pueblos están bajo un solo Ayuntamiento que si cada uno tiene el suyo propio. A la vista de esto, y teniendo en cuenta que a nivel nacional lo que existen son esos 36 Ayuntamientos en lugar de uno sólo, ¿alguien cree que sería defendible que siguiera existiendo esa pluralidad de municipios en lugar de fusionarse?, ¿qué beneficios podría reportarle a la población seguir como hasta ahora?, ¿podrían tener los vecinos de esos 36 Ayuntamientos los mismos servicios que si perteneciesen únicamente a uno?. Incluso ante las propuestas que se están haciendo de colaboración municipal para la prestación de determinados servicios pero sin que esto suponga fusión, si esto lo hicieran esos 36 supuestos Ayuntamientos ¿qué servicios podrían prestar en común con el dinero que les quedara después de afrontar los gastos generales de cada uno de ellos?. Por poner un ejemplo, podrían prestar servicios sociales conjuntos contratando a alguna trabajadora social o a algunas auxiliares de ayuda a domicilio, pero si fueran uno sólo, como lo son en la actualidad en el caso de esta ilustración, no sólo tendrían esa trabajadora social y las auxiliares de ayuda a domicilio sino que también tendrían un fisioterapeuta, una psicóloga, una pedagoga, además de los otros profesionales que quedan indicados.

Con todo el ahorro que supondrían las fusiones, además del aumento de financiación, como ya indiqué anteriormente como consecuencia de la aplicación del nuevo artículo 13 de la Ley de Bases de Régimen Local, se pueden reestructurar los servicios a prestar, como acabo de indicar que sucede en cualquier municipio de Galicia o también de Asturias, y con ello mejorar el nivel de vida de todos los vecinos, evitar la despoblación masiva del rural y crear nuevas ofertas laborales, toda vez que la cualificación del personal necesario para la prestación de estos servicios variará sustancialmente con respecto a la que tienen actualmente. Además, al contar con municipios de mayor tamaño con mayores disponibilidades económicas surgirán también nuevas oportunidades de empleo y un incremento de la actividad privada, fundamentalmente alrededor de las nuevas capitalidades municipales, como se dirá más adelante, con lo que, con el tiempo y una vez superada la coyuntura económica en la que nos encontramos, es muy probable que supongan un importante factor de generación de nuevo empleo y, con ello, de riqueza. 


9.  Breve repaso por las Comunidades Autónomas peninsulares.

9.1. Andalucía.

En la actualidad tiene 774 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 456, agrupando cada uno de los nuevos a 2 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 41,09 %, un 27,57 % menos de la media nacional al no contar con Ayuntamientos excesivamente pequeños, pasando de tener 5.498 habitantes de media (sin contar ciudades) a 9.592, un 10 % por encima de la media, y de una extensión por término municipal de 112,75 Km² a 191,38 Km², lo que estaría en la media nacional. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 5.595 concejales a 3.350, lo que supone una reducción inferior a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento andaluz resultante tendría un crédito estimado disponible en torno al millón de euros por legislatura.

9.2. Aragón.

En la actualidad tiene 731 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 134, agrupando cada uno de los nuevos a 6 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 81,67 %, un 13 % más de la media nacional al contar con Ayuntamientos muy pequeños, pasando de tener 788 habitantes de media (sin contar ciudades) a 4.349, aún un 50 % de la media, y de una extensión por término municipal de 65,28 Km² a 356,11 Km², superior a la media precisamente como consecuencia de ese minimunicipalismo actual. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 3.490 concejales a 1.301, también algo por debajo de la media por esa configuración actual municipal. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento aragonés resultante tendría un crédito estimado disponible de unos 800.000 euros por legislatura.

9.3. Cantabria.

En la actualidad tiene 102 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 47, agrupando cada uno de los nuevos a 3 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 53,92 %, un 14,74 % menos de la media nacional, pasando de tener 3.606 habitantes de media (sin contar ciudades) a 8.013, prácticamente en la media, y de una extensión por término municipal de 52,22 Km² a 113,32 Km², lo que estaría por debajo de la media nacional. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 774 concejales a 379, lo que supone una reducción similar a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento cántabro resultante tendría un crédito estimado disponible en torno al millón de euros por legislatura.

9.4. Castilla – La Mancha.

En la actualidad tiene 919 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 213, agrupando cada uno de los nuevos a 5 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 76,82 %, un 8 % más de la media nacional, pasando de tener 1.639 habitantes de media (sin contar ciudades) a 7.255, un 15 % por debajo de la media, y de una extensión por término municipal de 86,47 Km² a 373,07 Km², superior a la media precisamente como consecuencia del actual tamaño de sus municipios. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 5.781 concejales a 2.091, lo que supone una reducción 5 puntos superior a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento castellano manchego resultante tendría un crédito estimado disponible en torno al millón de euros por legislatura.

9.5. Castilla y León.

En la actualidad tiene 2.248 Ayuntamientos, siendo la Comunidad con mayor número de ellos ya que suponen más del 27 % del total nacional, y con esta propuesta quedarían en 310, agrupando cada uno de los nuevos a 8 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 86,21 %, un 17,55 % más de la media nacional, siendo la Comunidad que experimenta mayor reducción de todas ya que el 77,5 % de sus Ayuntamientos no llega a 500 habitantes, pasando de tener 627 habitantes de media (sin contar ciudades) a 4.665, aún un 46 % por debajo de la media, y de una extensión por término municipal de 41,92 Km² a 303,95 Km², superior a la media precisamente por ese micromunicipalismo actual. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 12.571 concejales, lo cual es absolutamente excesivo, a 3.718, lo que supone una reducción superior a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento castellano leonés resultante tendría un crédito estimado disponible en torno a los 800.000 euros por legislatura.

9.6. Cataluña.

En la actualidad tiene 947 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 354, agrupando cada uno de los nuevos a 4 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 62,62 %, ligeramente por debajo de la media nacional, pasando de tener 3.740 habitantes de media (sin contar ciudades) a 10.440, un 20 % por encima de la media, y de una extensión por término municipal de 33,90 Km² a 90,70 Km², lo que estaría muy por debajo de la media. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 6.329 concejales a 2.599, lo que estaría en la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento catalán resultante tendría un crédito estimado disponible superior al millón de euros por legislatura.

9.7. Comunidad de Madrid.

En la actualidad tiene 179 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 109, agrupando cada uno de los nuevos a entre 2 y 3 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 39,11 %, un 29,55 % menos de la media nacional al no contar con Ayuntamientos muy pequeños, pasando de tener 6.092 habitantes de media (sin contar ciudades) a 10.884, un 25 % por encima de la media, y de una extensión por término municipal de 44,82 Km² a 73,60 Km², lo que estaría muy por debajo de la media nacional. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 1.045 concejales a 607, lo que supone una reducción inferior a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento madrileño resultante tendría un crédito estimado disponible superior al millón de euros por legislatura.

9.8. Comunidad Foral de Navarra.

En la actualidad tiene 272 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 68, agrupando cada uno de los nuevos a entre 4 y 5 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 75 %, un 6,34 % por encima de la media nacional, pasando de tener 1.635 habitantes de media (sin contar ciudades) a 6.615, aún un 24 % por debajo de la media, y de una extensión por término municipal de 38,20 Km² a 152,81 Km², lo que estaría por debajo de la media nacional. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 1.621 concejales a 710, lo que supone una reducción similar a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento navarro resultante tendría un crédito estimado disponible en torno a los 800.000 euros por legislatura.

9.9. Comunidad Valenciana.

En la actualidad tiene 542 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 249, agrupando cada uno de los nuevos a 3 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 54,06 %, suponiendo un 14,6 % por debajo de la media, pasando de tener 5.103 habitantes de media (sin contar ciudades) a 11.492, un 10 % por encima de la media, y de una extensión por término municipal de 42,91 Km² a 93,39 Km², muy por debajo de la media nacional. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 3.521 concejales a 1.668, lo que supone una reducción ligeramente inferior a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento valenciano resultante tendría un crédito estimado disponible superior al millón de euros por legislatura.

9.10. Extremadura.

En la actualidad tiene 386 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 124, agrupando cada uno de los nuevos a entre 3 y 4 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 67,86 %, en torno a la media nacional, pasando de tener 2.086 habitantes de media (sin contar ciudades) a 6.603, aún un 24 % inferior a la media, y de una extensión por término municipal de 107,86 Km² a 335,77 Km², superior a la media por la propia estructura actual de sus municipios, ya de por sí más extensos de la media. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 3.017 concejales a 1.336, muy similar a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento extremeño resultante tendría un crédito estimado disponible en torno al millón de euros por legislatura.

9.11. Galicia.

En la actualidad tiene 314 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 199, agrupando cada uno de los nuevos a 2 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 36,62 %, un 32 % menos de la media nacional al no contar con Ayuntamientos muy pequeños, pasando de tener 5.779 habitantes de media (sin contar ciudades) a 9.240, un 6,5 % por encima de la media, y de una extensión por término municipal de 94,18 Km² a 148,61 Km², lo que estaría por debajo de la media nacional. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 2.551 concejales a 1.609, lo que supone una reducción inferior a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento gallego resultante tendría un crédito estimado disponible en torno al millón de euros por legislatura.

9.12. País Vasco.

En la actualidad tiene 251 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 117, agrupando cada uno de los nuevos a 3 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 53,39 %, un 15,27 % por debajo de la media, pasando de tener 4.762 habitantes de media (sin contar ciudades) a 10.511, un 21 % por encima de la media, y de una extensión por término municipal de 28,82 Km² a 61,83 Km², lo que estaría muy por debajo de la media, como ya sucede con su actual configuración. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 1.696 concejales a 829, lo que supone una reducción algo inferior a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento vasco resultante tendría un crédito estimado disponible en torno al millón de euros por legislatura.

9.13. Principado de Asturias.

En la actualidad tiene 78 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 48, agrupando cada uno de los nuevos a 2 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 38,46 %, un 30 % menos de la media nacional al no contar con Ayuntamientos muy pequeños, pasando de tener 5.945 habitantes de media (sin contar ciudades) a 9.999, un 15 % por encima de la media, y de una extensión por término municipal de 135,95 Km² a 220,92 Km², lo que estaría por encima de la media nacional, como ya lo está actualmente. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 525 concejales a 299, lo que supone una reducción inferior a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Concejo asturiano resultante tendría un crédito estimado disponible de unos 800.000 euros por legislatura.

9.14. Región de Murcia.

En la actualidad tiene 45 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 40, siendo la Comunidad donde menos afectaría esta propuesta debido a la configuración actual de sus municipios, pasando de tener 15.733 habitantes de media (sin contar ciudades) a 17.919, el doble de la media, y de una extensión por término municipal ya muy superior a la media, de 251,40 Km², a otra también superior a la resultante, de 282,83 Km², pero similar a la actual. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 124 concejales a 89, lo que supone una reducción muy inferior a la media. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento murciano resultante tendría un crédito estimado disponible en torno a los 750.000 euros por legislatura.

9.15. La Rioja.


En la actualidad tiene 174 Ayuntamientos que con esta propuesta quedarían en 27, agrupando cada uno de los nuevos a 8 de los actuales, por término medio, suponiendo una reducción final del 84,48 %, la mayor tras Castilla y León, estando un 15,82 % por encima de la media ya que la mitad de sus Ayuntamientos tienen entre 100 y 1.000 habitantes, pasando de tener 972 habitantes de media (sin contar ciudades) a 6.466, aún un 25 % por debajo de la media, y de una extensión por término municipal de 28,99 Km², muy pequeños comparados con la media nacional, a 186,85 Km², lo que les haría más cercanos a ese canon resultante. En cuanto a la representatividad política, sus Ayuntamientos de menos de 8.000 habitantes pasarían de tener 943 concejales a 232, lo que supone una reducción bastante por encima de la media, como consecuencia de la reducción tan importante de municipios. Por último, en cuanto a las repercusiones económicas de este nuevo modelo, cada nuevo Ayuntamiento riojano resultante tendría un crédito estimado disponible en torno a los 600.000 euros por legislatura.


10.  Marco legal.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local plantea la posibilidad de impulsar procesos de fusión de municipios. Sobre éste asunto el Consejo de Estado, en su Dictamen de 26 de junio de 2013 emitido sobre el anteproyecto de dicha Ley durante su proceso de tramitación, afirmó que no cabe considerar que este mecanismo sea contrario a la autonomía local, pues para que esta pueda existir como tal se hace imprescindible contar con una planta municipal bien estructurada en la que, respetando su diversidad, los Municipios se asienten sobre bases poblacionales y económicas sólidas, de manera que puedan atender con eficiencia a las necesidades vecinales y desempeñar su función como uno de los factores básicos de cohesión social. A tal fin, cabe establecer una regulación que determine los supuestos en que procede acudir a esta vía como forma de garantizar una gestión adecuada y eficiente de los intereses municipales y los criterios que deben seguirse en el proceso de fusión.

Pero es necesario plantearse si la Constitución impone límites para el caso de que ésas fusiones sean forzosas, al contrario del principio general recogido en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y tal y como propongo yo en el presente trabajo. Y la respuesta es que no, la garantía constitucional de la autonomía local no constituye en sí misma un obstáculo insalvable a este proceso. 

En cuanto al reparto de competencias, según el Tribunal Constitucional es al Estado al que le corresponde regular las bases del régimen local en virtud del título competencial sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas contenido en el artículo 149.1.18º de la Constitución, debiendo garantizar la existencia de una normativa básica común en todo el territorio nacional. Así, cabría que el Estado interviniese en este ámbito dictando un conjunto de normas básicas para fijar un mínimo común denominador en los criterios y procedimientos de fusión de municipios con el objetivo de garantizar un estándar esencial de garantía de la autonomía local. Esa hipotética norma básica estatal debería ser compatible con las reglas generales de reparto competencial y, en consecuencia, permitir el suficiente desarrollo y concreción por el legislador autonómico, que también sería competente para su ejecución. Por su parte, sería a los Legisladores autonómicos, en virtud de los diferentes títulos competenciales relacionados con el régimen local recogidos en los respectivos Estatutos de Autonomía, a quienes les correspondería tanto el desarrollo normativo como su ejecución. Así el artículo 148.1.2º de la Constitución incluye las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general, las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local entre las competencias asumibles por todas las Comunidades Autónomas. Algunas pretendieron alterar este sistema propugnando la interiorización del régimen local dentro de su estructura para eliminar su carácter bifronte mediante la inclusión de una competencia exclusiva sobre organización territorial paralela a la del régimen local. Sobre esto el Tribunal Constitucional decidió que aunque los Estatutos de Autonomía puedan contener las líneas fundamentales o una regulación esencial del régimen local para el ámbito territorial de la respectiva Comunidad Autónoma, no obstante dicha regulación debe respetar la legislación básica del Estado.

Esta situación competencial, lejos de suponer un contratiempo más bien es una ventaja para la puesta en práctica de la propuesta de fusión ordenada, y por lo tanto forzosa, pero no traumática que propongo. Así, correspondería al Estado dictar las normas básicas que habrían de respetarse en todo el territorio nacional, como denominador común a un proceso que, evidentemente, no puede ser igual en todas las Comunidades pero que tampoco puede dar lugar a 17 sistemas locales distintos, mediante el establecimiento de los estándares a cumplir, los procedimientos a llevar a cabo, etc. Y por su parte le correspondería a cada Comunidad Autónoma la elaboración de los mapas de competencias y de planta así como aprobar los ámbitos geográficos de actuación a los que me referí en el apartado anterior, toda vez que sería un procedimiento que debería estar muy pegado a la realidad para resultar exitoso y son estas Comunidades las que mejor conocen las particularidades, idiosincrasia, lazos comunes de unión, y en algunos casos de separación, de los distintos pueblos para su inclusión concreta en unos ámbitos o en otros para que resulte pacífica la fusión en la que, al final, debe acabar todo este proceso.


11.  Críticas alrededor de la fusión de Ayuntamientos.

En este apartado quisiera referirme a algunas críticas que se plantean alrededor de las fusiones de Ayuntamientos.   
     
·     Pérdida de identidad vecinal:

Es un argumento recurrente en contra de la fusión de Ayuntamientos. Pues bien voy a poner algunos ejemplos para comprobar que esto no es exactamente así:

– Ya dije anteriormente que hay una parte, cada vez más importante, de la población que abandona los pequeños Ayuntamientos para irse a vivir a otro más grande situado a poca distancia con el objeto de poder disfrutar de una serie de servicios y prestaciones que el suyo, por la escasez de recursos, no puede darle (no estoy hablando aquí de los movimientos poblaciones en busca de trabajo o nuevas posibilidades sino simplemente de poder tener derecho a una ayuda a domicilio, una guardería, una biblioteca, un pabellón de deportes, etc.) Esto está suponiendo la despoblación y abandono de estos diminutos municipios, y la pregunta es si alguien considera que esta gente ha perdido su identidad vecinal, la respuesta tiene que ser rotundamente que no, cada uno se sigue sintiendo de su pueblo, pero por razones que todos entendemos se va a vivir a otro más grande. De todas formas la población de esos pequeños Ayuntamientos, que se extienden por toda la geografía española aunque con más presencia en unas Comunidades que en otras, tiene una vinculación muy estrecha con la capitalidad comarcal o con aquellos núcleos más grandes que existen normalmente dentro de la misma comarca, entonces ¿por qué no hacer que todos esos pequeños e inviables Ayuntamientos pertenezcan a otro, cercano y con el que ya existen multitud de vínculos y lazos, y que sea lo suficientemente grande como para que pueda prestar todos estos servicios y por lo tanto puedan seguir viviendo en la casa de su pueblo, sin tener que trasladar su residencia a aquél?, ¿no sería esto, al contrario de lo que se dice, un mayor fomento de esa identidad vecinal?.

– Si nos fijamos en el sistema municipal actual de Galicia y Asturias, en donde los Ayuntamientos ya están formados por una pluralidad de núcleos de población, ¿podríamos decir que la gente de todos esos pueblos que forman un único Ayuntamiento no tienen identidad municipal?, pues claro que no, la gente siente su pertenencia a su Ayuntamiento pero, fundamentalmente, se sienten de su pueblo y de su parroquia, que son las divisiones básicas existentes en estas Comunidades, y eso lo seguirán siendo independientemente de que su Ayuntamiento siga siendo el que es o se fusione con otro u otros de su zona. 

En cualquier caso creo que se trata de una crítica desenfocada. Veamos, pongamos como ejemplo que una persona del municipio “A” se casa con otra del municipio “B” a la vez que ambos Ayuntamientos se fusionan dando lugar a uno nuevo llamado “C”, tras la cual tienen un hijo. Pues bien aunque cada cónyuge pueda sentirse de su pueblo está claro que su hijo de donde se sentirá será del nuevo, y seguramente con un sentimiento de extrañeza de que “A” y “B” alguna vez fueran independientes. Y este no es un caso teórico, no tenemos más que echar la vista atrás y ver cómo se han formado las actuales ciudades, que precisamente lo han sido por fusión, o incluso absorción, de pequeños municipios limítrofes que ahora han pasado a ser barrios de esas ciudades y de lo que, seguramente, aún se acuerdan los más mayores ante la incredulidad de sus nietos. Pero por otra parte, creo que ese sentimiento de ser de un pueblo no tiene por qué perderse porque haya una fusión, ya que ese sentimiento no siempre coincide con el de ser Ayuntamiento propio. Tras las fusiones, cada uno seguirá casándose en la misma iglesia, enterrándose en el mismo cementerio y celebrando las mismas fiestas patronales de su pueblo, lo único que las decisiones sobre los servicios que recibe ya no se tomarán en esa vieja Casa Consistorial de la plaza del pueblo sino en otra de un pueblo limítrofe y cercano. Y aquellos vecinos de los núcleos que se conviertan en capitalidad municipal y por lo tanto mantengan el centro de decisiones en su Casa Consistorial deberán acostumbrarse no solamente a que el Pleno del Ayuntamiento esté formado por Concejales de otros pueblos sino a que el propio Alcalde sea de un pueblo distinto. Y puedo asegurar que una vez asumido será algo absolutamente normal. Así me lo dice mi propia experiencia personal, pues en más de 30 años de Secretario en el mismo Ayuntamiento de Galicia hasta el momento no sólo ninguno de los Alcaldes que he tenido han sido nativos del pueblo que ostenta la capitalidad municipal sino que ni siquiera la mayoría de candidatos presentados en las distintas listas, y que por lo tanto han conformado la oposición municipal, lo eran, sin que esto supusiera ni siquiera el más mínimo comentario al respecto, y mucho menos de rechazo al sistema ni en el Ayuntamiento en el que trabajo ni en ninguno otro de Galicia, y seguramente también de Asturias, por ser esta una circunstancia no sólo habitual sino incluso irrelevante. Y lo será en cualquier otro Ayuntamiento que resulte de un proceso de fusión pasado el tiempo correspondiente de aceptación y aclimatación, que es mucho más corto del que se pudiera pensar. 

·     Alejamiento del nuevo Ayuntamiento:

Otro de los argumentos es que con la fusión lo que haremos es alejar el Ayuntamiento de la población. Sobre esto también es importante dejar sentadas algunas cuestiones:

– La capital municipal permanecerá, lógicamente, en uno de los Ayuntamientos fusionados, limítrofes entre sí, tanto si tomamos en consideración la regulación introducida por la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local como mi propuesta de fusión no traumática de Ayuntamientos, y en este último supuesto nunca estaría a más de 15 ó 20 minutos de cualquiera de los núcleos de población que habrán de formar el nuevo Ayuntamiento, a cambio todos estos vecinos tendrán acceso a una serie de servicios y prestaciones que ahora no tienen. Al contrario, para poder acceder a aquellos a los que puedan hacerlo por no ser privativos de otro municipio necesitan desplazarse, en la mayoría de los casos, más de ese tiempo y con una condición de visitantes, como ya expliqué en otro apartado de este trabajo. Sin embargo con la fusión esos servicios serían patrimonializados por toda la población y, en la inmensa mayoría de los casos, se les acercarían. Es decir, con la fusión conseguiríamos todo lo contrario de lo que se critica, estaríamos acercando los servicios a los vecinos. Y piénsese que con la aprobación de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local muchos de estos servicios se van a traspasar a las Diputaciones Provinciales y otros, algunos tan sensibles como los servicios sociales, a las Comunidades Autónomas, y esto sí que supone un auténtico alejamiento de la población con respecto a los centros de decisiones sobre estos servicios.

– Es curioso que se esgrima este argumento del desplazamiento cuando hay una gran cantidad de servicios para los cuales es necesario desplazarse, como es el caso de acudir al despacho de un abogado, un médico, una gestoría, una escuela deportiva, o incluso, a determinadas oficinas como una Notaría, el Registro de la Propiedad, etc., por lo que si a nadie le preocupa tener que desplazarse para esto ¿por qué le va a preocupar tener que hacerlo al Ayuntamiento?. Para esto además me gustaría que todos, cada uno desde nuestro nivel personal, hiciéramos una reflexión y pensemos cuántas veces al año acudimos a nuestro Ayuntamiento. Seguramente en una ingente cantidad de casos la respuesta es ninguna o casi ninguna, entonces ¿es necesario mantener un Ayuntamiento en cada pueblo, con los gastos que ello conlleva, por si algún día tenemos que acudir a él para algo o sería mejor dotar a todos esos pueblos de servicios básicos aunque desplacemos su lugar de decisión?. Es evidente que todos apreciamos los servicios que nos presta nuestro Ayuntamiento y sufrimos la escasez de estos cuando no puede hacerlo por falta de recursos, de entidad suficiente, etc. Es decir, es cierto que el Ayuntamiento es la Administración más cercana al ciudadano porque es quien presta los servicios que más se sienten, pero esto no puede confundirse con que la generalidad de la población acuda con regularidad a las Casas Consistoriales porque no es así en absoluto, por lo tanto, lo que realmente nos afecta a todos es la intensidad y la calidad de los servicios que nos presta y no desde dónde nos los presta, aunque tampoco deben radicarse en lugares que, por tan alejados como las Diputaciones o incluso las propias Comunidades Autónomas, desconozcan la realidad cotidiana a la que han de servir.

·     Despoblación del rural:

Es otro de los argumentos en contra de las fusiones. La respuesta no es muy distinta a la dada a los casos anteriores. Es evidente que todos aquellos pueblos que hoy en día ya están abandonados o a punto de serlo lo serán irremediablemente, con fusión, con agrupación o con mancomunidad, y desde luego el planteamiento de la nueva regulación tras la aprobación de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local supone un frenazo a cualquier política de puesta en valor tanto de los pequeños como de los medianos ayuntamientos, pues pensemos que hasta 20.000 habitantes, que son los mayormente afectados por esta nueva regulación y por lo tanto ya no estamos hablando sólo de pequeños pueblos semiabandonados, van a sufrir la merma en las competencias y servicios municipales que va a traer su aplicación, con las consiguientes consecuencias en cuanto al posible trasvase de población. Sin embargo creo que la fusión puede frenar, o por lo menos retardar, esa despoblación de otros núcleos que, sin ella, si acabarán sufriéndola. Vuelvo a repetir aquí: ¿si mi Ayuntamiento me presta todos los servicios que necesito, por qué me voy a ir a vivir al de al lado, aunque trabaje en él, si mi casa está a menos de 20 minutos de mi puesto de trabajo?. ¿Si el alejamiento de los servicios de urgencias médicas o la concentración de alumnado en los institutos comarcales de la ESO hechos en su día no supusieron despoblación, por qué lo va a suponer la fusión de Ayuntamientos cuando la inmensa mayoría de nosotros no vamos nunca o casi nunca a la Consistorial, y sin embargo vamos a ver mejorados y aumentados nuestros servicios básicos, igualándonos todos sin discriminación por razón de vecindad?. ¿Por qué no va a suponer despoblación la agrupación para la prestación de servicios o, más aún, la asunción de estos por parte de las Diputaciones Provinciales o las Comunidades Autónomas, tal y como prevé la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, con el consiguiente alejamiento del centro de decisiones, y si la va a suponer la fusión, que supone el mantenimiento del mismo en unos parámetros mucho más razonables de proximidad?. Es evidente que son preguntas sin respuesta lógica.


12.  Otras reflexiones en torno a la fusión de Ayuntamientos.

En este apartado quisiera plasmar algunas reflexiones alrededor de las fusiones de Ayuntamientos, con especial hincapié en las forzosas y no traumáticas que propongo, indicar algunas modificaciones legales que considero imprescindibles para poder llevarlas a cabo, así como otras consecuencias de este modelo.

·     Preexistencia del modelo que se propone:

Es posible que la implantación del modelo de fusiones obligatorias que propongo pueda ser calificada como de irreal. Pues bien, es un modelo que ya existe no sólo fuera de nuestras fronteras sino también en España desde el principio del municipalismo moderno, por lo que no tenemos que mirar lejos para comprobar sus efectos, aunque ahora sea necesario mejorarlo.

En primer lugar referirme a la ratio de tiempo de 15 a 20 minutos para establecer el término municipal. Esto no es ninguna ocurrencia. Ya con ocasión de la Revolución Francesa, en 1790 el país vecino estableció los Departamentos dentro de su estructura administrativa que se constituyeron tomando como base el que una persona pudiera dirigirse a ellos, como máximo, en una jornada a caballo. Más de 200 años después sólo cambio la medida de tiempo por otra más razonable.

Este sistema ya existe también en España, no en vano todos conocemos la figura de la pedanía que salpica un gran número de Ayuntamientos, aunque en unas Comunidades más que en otras, siendo, no obstante, sus máximos exponentes las Comunidades de Galicia y Asturias. Galicia, por ejemplo, con una población de 2.795.422 personas, lo que supone el 6 % de la población española, cuenta con 314 Ayuntamientos, menos del 4 % del total nacional; Asturias, por su parte, cuenta con 1.081.487 habitantes, el 2,2 % del total, divididos en 78 Ayuntamientos, menos del 1 % a nivel nacional; mientras Castilla–León con 2.558.463 habitantes, lo que supone el 5,4 % a nivel nacional, o Castilla–La Mancha con 2.115.334 habitantes y el 4,5 %, cuentan con 2.249 y 920 Ayuntamientos respectivamente, lo que supone el 27,7 % y el 11,3 % a nivel nacional en cada caso. Es decir, teniendo Galicia casi 240.000 habitantes más que Castilla–León sin embargo tiene 1.934 Ayuntamientos menos y Castilla–La Mancha con menos del doble de población que Asturias sin embargo cuenta con casi 12 veces más de Consistorios. Como último dato, sólo la provincia de Burgos cuenta con casi tantos Ayuntamientos con menos de 500 habitantes (310) que todos los Municipios de Galicia (314, tras la fusión de Oza dos Ríos y Cesuras). Y aún así tanto en Galicia como en Asturias es necesario fusionar Ayuntamientos.

Poniendo como ejemplo el caso gallego, aquí es frecuente que bajo el mismo término municipal confluyan 40, 60 y hasta 100 pueblos, muchos de ellos con población superior a Ayuntamientos existentes en otras regiones de España donde existen un total de 1.040 con menos de 100 habitantes, destacando nuevamente las dos Castillas con 536 y 198 Ayuntamientos por debajo de este listón para Castilla–León y Castilla–La Mancha respectivamente. Y aún así después de las fusiones necesarias aparecerán en Galicia Ayuntamientos con mayor número de entidades de las indicadas y no pasará nada mientras todos ellos estén dentro de esas isócronas de tiempo de 15–20 minutos con respecto a la nueva capitalidad municipal, y se respete la división parroquial que es la que tradicionalmente supone la identidad de pertenencia de la población. De ahí que fuera de Galicia y Asturias sea necesario un mayor esfuerzo de pedagogía, ya que el resto de España deberá recorrer ahora el camino que ya recorrieron antes estas dos Comunidades. Y si hasta ahora ha funcionado perfectamente aquí no hay ninguna razón para que no funcione igual de bien en el resto del Estado.

·     Comparativa con Europa:

No pretendo hacer aquí un tratado sobre el sistema local europeo sino que, para que se entienda mejor nuestra situación, lo que intento es hacer una foto fija de la Administración Local con que cuentan nuestros socios europeos para comprobar qué han hecho ellos y qué nos falta por hacer a nosotros.

Para empezar la gran mayoría de países de Europa acometieron las fusiones de sus Ayuntamientos en la segunda mitad del siglo XX, reduciendo sus entes locales en más del 62 % de media, aunque en algunos de ellos se superó hasta el 80 %, así:

·  Alemania hizo una profunda reforma de su mapa local entre 1960 y 1978, en la entonces República Federal, pasando de 24.371 municipios (de los que 10.760 tenían menos de 500 habitantes) a 8.514, con una población media de entre 5.000 y 6.000 habitantes.

· Dinamarca durante la década de los 70 redujo a una quinta parte el número de sus municipios, pasando de 1.387 a 285, ninguno con menos de 1.000 habitantes. Y en 2007 los redujo aún más, y por lo tanto con mayor población cada uno, pasando a los 98 actuales.

· Grecia pasó en 1998 de 5.343 a 1.034 y después, en 2010, en aplicación del «Plan Kallicrates», eliminó todos los de menos de 10.000 habitantes, reduciéndolos a 325.

· Italia acordó la fusión de sus localidades con menos de 1.000 habitantes de manera que casi 2.000 Ayuntamientos (y hasta 36 provincias) podrían desaparecer.

· Portugal acometió una drástica reducción ya en 1836, pasando de sus más de 800 municipios a tan sólo 308, de los que sólo unos 40 tienen menos de 5.000 habitantes.

· Suecia inició su proceso de reforma del mundo local, constituido por 2.281 entidades, en 1952, continuando después en el decenio 1962–1973 para terminar en las actuales 286.

· Otros casos similares se produjeron en Bélgica, que siguiendo un procedimiento de fusiones obligatorias pasó de 2.269 a 586 municipios; Holanda, que pasó de 1.014 a 647; Austria, de 3.999 a 2.301; Noruega, de 744 a 439; Bulgaria, de 2.178 a 255; Chequia, de 11.051 a 6.196; Islandia, de 7.200 a 76; o Letonia, de 500 a 118.

· Incluso el Reino Unido, mediante complejas reformas realizadas durante el bienio 1974–1975, pasó de 1.549 a 484 entidades locales.

Sin embargo no todos los países europeos realizaron una política activa de fusiones de Ayuntamientos:

· Finlandia es el único de los países escandinavos que no ha optado por ellas, manteniendo unos municipios muy pequeños en los que la mayoría de los servicios son prestados por organismos supramunicipales de carácter técnico, tipo mancomunidades, seguramente condicionado por su propia orografía, compuesta por una multitud de pequeñas islas e islotes. Recientemente estos organismos han sido criticados por la duplicidad de costes administrativos que generan, lo que ha llevado al gobierno finlandés a reconsiderar el modelo.

· Francia supone el ejemplo de reforma fracasada. Cuenta con más de 36.000 municipios e intentó su reducción en 1971 pero sin mucho éxito, consecuencia del carácter voluntario, aunque incentivado, de la Ley, tal y como defienden en España el Gobierno, el principal partido de la oposición, la mayoría de las Comunidades Autónomas, la FEMP, etc., e incluso es el sistema elegido por la recientemente aprobada Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. No obstante se ha reabierto el debate en el país vecino por las crecientes críticas a este sistema municipal tan fragmentado, proponiendo abrir el camino hacia las fusiones, empezando por las provincias, reduciéndolas en tan sólo dos meses de 32 a 13, y anunciando que seguirá con la reforma local.

·     El caso español:

En España podemos referenciar el origen del municipalismo actual en la Constitución de Cádiz de 1812, que configuró un régimen uniforme y general para todo el territorio nacional similar al francés aunque menos radical, ya que el artículo 310 estableció que «se pondrá Ayuntamiento en los pueblos que no lo tengan, y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberlo en los que por sí o con su comarca lleguen a mil almas». De ahí nacieron las dos fórmulas existentes hoy en día: la que liga al Ayuntamiento con la existencia de un núcleo de población, siendo ésta la más extendida y general en todo el país, y la que lo hace con un territorio, incluyendo bajo su jurisdicción a todos los núcleos que estén dentro del mismo, siendo sus máximos exponentes Galicia y Asturias y que, en estos momentos, debería ser el modelo a seguir, pues es una fórmula perfectamente exportable que daría los resultados que necesita el futuro de nuestro municipalismo.

No se sabe a ciencia cierta cuántos Ayuntamientos surgieron de la Constitución de 1812, no realizándose el primer censo oficial que toma al municipio como unidad de información hasta 1842, indicando la existencia entonces de 11.271. Sin embargo tres años después, como consecuencia de la aplicación de la Ley de Organización y Atribuciones de los Ayuntamientos, de 8 de enero de 1845, ya se extinguieron 1.916 municipios. Y en el Siglo XX, por la aplicación de la Ley sobre Modificación Parcial del Régimen Local, de 23 de junio de 1966, se extinguieron otros 1.247. En consecuencia, el número de municipios se redujo en España desde mediados del Siglo XIX hasta mediados del XX en caso un 30 %, e incluso se llegó hasta los 8.022 en 1980, por lo que está claro que las fusiones no son ajenas a nuestra historia, todo lo contrario, incluso el proyecto de bases para la Ley Orgánica Municipal de 1906 incidía en la obligación de alcanzar, ya entonces, los 2.000 habitantes, estableciendo la incorporación de aquellos municipios que no tuvieran esa población a los más próximos y prohibiendo la constitución de nuevas entidades locales por debajo de ese umbral. Y en 1960 la Dirección General de Administración Local encomendó a los Gobernadores Civiles estudiar las posibles fusiones e incorporaciones. Sin embargo es a partir de la restauración democrática de los Ayuntamientos cuando se invierte la tendencia, así a partir de 1980 se produce un progresivo aumento hasta alcanzar la cifra de los 8.117 a 1 de enero de 2011.

Y mientras nuestros socios europeos acometían su reestructuración del sistema local fusionando gran parte de sus municipios, en España, durante el proceso constituyente, nadie se acordó de los Ayuntamientos al regular la nueva organización territorial del Estado. Y esto ha venido sucediendo hasta nuestros días, pues ni siquiera contamos aún con una auténtica legislación sobre financiación local, no se están teniendo en cuenta en los planes de liquidez, concebidos únicamente para las Comunidades Autónomas (a excepción de los planes de pago a proveedores) y la legislación recientemente aprobada, como la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, pasa por mantener su estructura decimonónica.

Y es que los números españoles son impresionantes:

España cuenta con 8.117 Ayuntamientos además de 3.720 entidades locales menores. Es decir, tenemos más entidades locales que en Alemania, Dinamarca, Grecia, Portugal, Suecia, Bélgica, Holanda, Islandia y Letonia, todos justos, a pesar de contar con un tercio de la población de todos estos países. Además sólo 390 de nuestros Ayuntamientos (menos del 5 %) cuentan con más de 20.000 habitantes mientras que 4.873, lo que supone nada menos que el 60 %, tienen menos de 1.000.

Está claro que si vivimos dentro de una comunidad, como la europea, a la que le estamos pidiendo unidad en otras cuestiones, como fiscal, financiera, etc., no podemos seguir, junto con Francia, con un sistema tan fragmentado de nuestros entes locales, imposible de homologar al resto de los países de nuestro entorno, con el agravante de que incluso Francia está trabajando para ir hacia la fusión de sus Ayuntamientos, con lo que no nos van a admitir ser los únicos que acabemos quedando en esta situación que la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local no corrige, sino todo lo contrario. Ya en 1990, el Comité de las Regiones de la Unión Europea advertía en un informe, al referirse a la situación de España:

«Es responsabilidad primaria de las Comunidades Autónomas la política de fomentar fusiones o agrupaciones de municipios, o incluso reordenar coactivamente el mapa municipal; pero hasta ahora se limitaron a estimular tímidamente la constitución de mancomunidades de asociación voluntaria».


Por lo tanto sería razonable que fuésemos nosotros mismos quienes acometamos de una vez por todas estas reformas pendientes. Y debemos hacerlas desde el convencimiento, es decir, no tanto por miedo a una imposición desde fuera sino por propia justicia social. No hay argumentos sólidos que puedan defender la bonanza de la existencia de nada menos que 3.863 Ayuntamientos (el 47,6 % del total) que no llegan a 500 habitantes, o de 1.193 que ni siquiera alcanzan los 100, pues son unas organizaciones a las que les es absolutamente imposible prestar los servicios que merecen sus vecinos y que con la insistencia del mantenimiento de esta situación les están discriminando de facto con respecto a los de poblaciones más grandes sólo por razón de residencia.

·     Administración electrónica:

Una cuestión íntimamente relacionada con la modernización municipal (y la fusión forma parte de esta modernización) es la implantación de la Administración electrónica. Existe una oposición por parte de los representantes municipales a la fusión de Ayuntamientos por una serie de motivos que estarían suficientemente superados con la implantación de la Administración electrónica, por lo que, incluso siendo mal pensados podríamos colegir que sea este uno de los motivos por el que no le estén dando la importancia y el impulso que necesita. Y es fundamental que todo el mundo tenga acceso a su Ayuntamiento vía internet y pueda consultar sus datos, solicitar documentos, realizar trámites, pagar impuestos, etc., con lo que no lo tendríamos ya ni a 15 ni a 20 minutos sino que estaría en el salón de nuestras casas y operativo las 24 horas del día los 365 días del año. Para la ralentización de la implantación de esta herramienta se echa mano de una excusa recurrente como es que la gente mayor tendría dificultades para utilizarla. Pues bien, está claro que a algunas empresas que también prestan servicios básicos a los ciudadanos, como las de telefonía, suministro eléctrico, y otras, no les frenó esta cuestión y hace muchos años que sus relaciones con los clientes son por medios o telefónicos o telemáticos y ninguna persona mayor se ha visto impedida de contar con estos servicios. También esa gente mayor es una gran usuaria de la telefonía móvil, a la que no le ha costado tanto adaptarse. E incluso puedo acreditar que hay una parte muy importante de ese segmento de población que utiliza la informática e internet para comunicarse con sus familiares o para mantenerse informados. Quizás en la falta de una mayor utilización de estas herramientas por estas personas hay una responsabilidad de los Ayuntamientos, por lo que, si durante el tiempo que se necesita para llevar a cabo estas fusiones municipales pusieran interés en desarrollar y expandir la Administración electrónica esta no sería un problema. Además tenemos que tener una visión de futuro mayor y pensar que si ahora puede haber gente con problemas de acceso a través de la red llegará un momento, no muy lejano, en que esto no suceda, pues todos nos haremos mayores y es difícil mantener ese argumento. Por otra parte, precisamente las nuevas generaciones están exigiendo estos instrumentos, pues no es de recibo que deban perder una mañana en realizar gestiones que pueden hacer desde su casa, como solicitar certificados de empadronamiento, licencias de obras, pagar impuestos, etc. Es decir, no entienden cómo pueden sacar a través de internet una entrada para el cine y no pueden apuntarse a un curso de informática o participar en una actividad deportiva, o cómo pueden realizar transferencias on line desde su cuenta bancaria y no puedan pagar sus impuestos municipales. Es más, sólo si tenemos en cuenta la cantidad de borradores del IRPF que se confirman actualmente vía telemática veremos cómo estos argumentos en contra de la Administración electrónica se caen por su propio peso, deviniendo más bien en excusas.

·     Modificaciones legales necesarias:

Es evidente que llevar a cabo las fusiones obligatorias de Ayuntamientos, tal y como yo propongo, supone en sí mismo una modificación en profundidad de la legislación sobre régimen local que en nada tiene que ver con la introducida por la Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, pero como indiqué en otro apartado de este trabajo esta debería venir después de haber dibujado los mapas a que me referí tanto de servicios como de planta, y ello tras un minucioso estudio de campo, provincia por provincia y viendo caso por caso, pues es una de las formas principales, además del catálogo y puesta en marcha de los servicios municipales en las que vayan a ser las nuevas capitalidades, de conseguir que esas fusiones no resulten traumáticas sino que devengan de una forma natural y así sean consideradas por la generalidad de los vecinos.

– Elección de Representantes: Una primera modificación muy importante que se debe acometer es la del sistema de elección de los representantes municipales, considerando que debería ser de forma directa tanto el Alcalde por un lado, como los Concejales por otro, a través de listas abiertas. Incluso creo que sería bueno que se dividieran los nuevos Ayuntamientos en Distritos de forma que las candidaturas a Alcalde lo sean por todo el municipio mientras que las de Concejales lo sean por Distritos. Con esto conseguiríamos que los vecinos se sientan más representados, pues si bien será casi imposible que haya un Concejal por cada pueblo que queda fusionado no obstante aquellos que quieran formar parte del nuevo Consistorio deberán ganarse la representatividad de varios de esos pueblos y mantenerla para conseguir, en futuros comicios, la elección o la reelección en el cargo, según los casos. Caso aparte merecen Galicia y Asturias, que, vista la entidad actual de sus Ayuntamientos, así como que estos ya están compuestos por una pluralidad de núcleos, la fusión no sería de entre más de tres o cuatro, con lo que si cada antiguo municipio se convierte en Distrito habría tres o cuatro concejales por cada uno de ellos, lo que podría garantizar, por ejemplo, la presencia de todos los hasta entonces Alcaldes en la nueva Corporación. Téngase en cuenta que, por regla general, en los pequeños Ayuntamientos el cargo de concejal suele ser por algún tipo de compromiso personal mientras que el de Alcalde es ya más de tipo político, por lo que los nuevos Plenos saldrían reforzados con la presencia de la mayor parte de estos en los mismos.

– Diputaciones Provinciales: Otra de las modificaciones legales muy importantes es la de las Diputaciones Provinciales, que deberían estar compuestas por todos los Alcaldes de la Provincia. Esto no supondría un aumento significativo del número de Diputados Provinciales pero si las convertiría, como ya expuse anteriormente, en auténticos órganos de Gobierno Provinciales, vertebradores de este territorio y foco de más ahorro en la prestación de determinados servicios que tienen más sentido que lo sean a nivel provincial que no municipal. No obstante esto, no tiene sentido que las Diputaciones se conviertan en órganos con competencias de naturaleza claramente municipal que podrían llegar a vaciar las de los pequeños Ayuntamientos, tal y como puede suceder con la aplicación de lo dispuesto en la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, pues en este caso tendríamos a la geografía española salpicada de organismos sin competencias pero a su vez generadores de gasto público, cuando lo más lógico sería contar con una red importante de Ayuntamientos de cierta entidad, colaboradores con las Diputaciones Provinciales y formando parte integrante de las mismas. Con esto tendríamos la mayor unión de Ayuntamientos para la gestión de servicios en común, además de que podrían formar parte de distintas mesas sectoriales u órganos consultivos con mayor representatividad que las actuales Federaciones de Municipios y con una mejor operatividad, como ya dejé indicado. Piénsese, por ejemplo, que la Comunidad con mayor número de Diputaciones es Castilla y León, que con este sistema tendría un órgano que con sólo 9 miembros ostentaría la representación de todos los Ayuntamientos de la región.

– Financiación Local: Todo esto traería consigo la modificación de las haciendas locales, recogiendo la nueva configuración de los Ayuntamientos en cuanto no sólo a la cantidad e intensidad de los servicios a prestar, sino también en cuanto al número de núcleos de población y extensión del término municipal, así como se deje de tomar en consideración la población empadronada para la transferencia de fondos tanto desde el Estado como desde las Comunidades Autónomas y nos centremos en elementos objetivos como son los bienes inmuebles de naturaleza urbana que estén en tributación en cada Ayuntamiento, que es lo que nos va a dar la verdadera dimensión del mismo, como también ya se expuso en otro apartado de éste trabajo.

En cualquier caso, y haya o no fusiones, debería desecharse de una vez por todas por parte de las Comunidades Autónomas la política de subvenciones para la financiación de servicios públicos. ¿Cómo es posible que para la financiación, por ejemplo, de los servicios sociales o de los servicios de prevención de incendios se convoquen subvenciones anuales en régimen de concurrencia competitiva?, ¿es que los Ayuntamientos deben competir unos con otros en materia de servicios públicos básicos?. Pensemos, por ejemplo, que cuando el Estado cede alguna competencia a favor de las Comunidades Autónomas en lugar de la aprobación legislativa correspondiente y el consiguiente traspaso de fondos convocara una orden de subvención en concurrencia competitiva entre todas ellas. En este caso podemos imaginarnos en qué acabaría el asunto. Entonces, ¿por qué las Comunidades trasladan a los Ayuntamientos situaciones que no serían admitidas por ellas mismas?, pues muy sencillo: teniendo en cuenta que con los Ayuntamientos más importantes de cada Comunidad sí firman convenios, esto quiere decir que el resto no son considerados como auténticas Administraciones Públicas sino más bien como una especie de comunidades de vecinos que deben ser o bien tuteladas o bien supervisadas por las propias Comunidades Autonómicas, de ahí la poca receptividad de estas al traspaso de fondos con carácter no finalista a las entidades locales, cosa que debe corregirse inmediatamente, y la fusión es un muy buen medio para ello al surgir Ayuntamientos más grandes y por lo tanto con más entidad para poder entablar esas relaciones de igualdad con el resto de Administraciones Públicas.

El actual régimen de subvenciones supone que los Ayuntamientos, en muchos casos, estén prestando unos servicios o realizando unas actividades que no son las que más necesitan sino que son los que más les convienen a las Comunidades Autónomas que subvencionan, y dejan de lado otros u otras más necesarias para ellos por falta de financiación, lo que ha dado lugar a la auténtica locura en la que se ha convertido la Administración Local en España y no esas supuestas «competencias impropias» o «duplicadas» de las que se ha estado hablando desde distintos estamentos políticos y que incluso recoge expresamente la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.

Las subvenciones hace mucho tiempo que perdieron su razón de ser, que era el fomento, y se han convertido en un sistema de financiación, de forma que los Ayuntamientos, para que se les puedan prestar determinados servicios a sus vecinos, normalmente, como digo, de competencia autonómica, tienen que acudir a una convocatoria de subvenciones en concurrencia competitiva que tiene varios efectos distorsionadores:

 El primero de ellos, precisamente, su naturaleza, es decir, tal y como he indicado, el tener que competir unos con otros para conseguir la subvención.

 Por otra parte la Comunidad Autónoma se desentiende de la prestación efectiva de estos servicios que pasa a ser de responsabilidad municipal.

 Además, la subvención nunca cubre el total del importe, por lo que la Comunidad Autónoma consigue un plus de financiación en estos servicios a través de las aportaciones municipales.

 Y por último, en aplicación de la Ley General de Subvenciones, los Ayuntamientos, como si se tratara de comunidades de vecinos o de equipos de fútbol, tienen que adelantar el dinero si quieren cobrar el importe de la subvención, lo cual se suele retrasar en varios meses, suponiendo con ello un aumento del crédito de forma indirecta a las arcas autonómicas sin que les compute ni a efectos de carga fiscal ni de morosidad, pues los Ayuntamientos no son proveedores, cuando en realidad deberían recibir el importe de la misma vía anticipo de forma que cada Administración interviniente soporte su carga presupuestaria y financiera en el mismo momento y con la intensidad en que cada una se haya comprometido.

A cambio de esto los Ayuntamientos son lo que, normalmente, tienen que acudir al crédito para poder adelantar ese dinero, así como satisfacer a los proveedores por cuenta de esa subvención, dejando muchas veces en espera a los suyo propios por falta de liquidez. 

La financiación de servicios públicos no puede estar sometida al régimen de subvenciones sino que debe ser siempre conveniada, de forma que cada Ayuntamiento elabore su propio proyecto, con una memoria de actuación, coste del servicio, ingresos por cuenta de terceros, personal necesario, objetivos a cumplir, etc., la Comunidad Autónoma lo valore y establezca la cantidad con la que va a colaborar de forma duradera a efectos de garantizar la permanencia en el tiempo del servicio de que se trate y se firme el correspondiente convenio entre ambas partes en régimen de igualdad, pues en la actualidad se están convocando órdenes de subvenciones para todo y de esta forma ningún Ayuntamiento sabe si al año siguiente va a poder seguir prestando el servicio y de ser así qué financiación va a tener, con lo que, en definitiva, es imposible planificar nada, y esto supone una actuación contraria a cualquier política de eficacia tanto en la gestión administrativa como en materia económica y presupuestaria. 

Hace años (cuando éramos ricos) las Comunidades Autónomas distribuyeron dinero a diestro y siniestro (incluso con colaboración en algunas ocasiones del propio Estado) de forma que los Ayuntamientos construyeron equipamientos de todo tipo: residencias de ancianos, centros de día, guarderías, piscinas, instalaciones deportivas, casas de cultura, edificios multiusos, etc., etc., que no siempre eran necesarios ni tenían lógica por la propia estructura y dimensión de muchos de estos municipios. Pero en cuanto han venido mal dadas las Comunidades Autónomas se han retirado de la financiación de los servicios derivados de estos equipamientos, con lo que se han cerrado muchos de esos multiusos, instalaciones deportivas, etc., pero hay otros que han generado no sólo el servicio sino la necesidad, como son los casos de servicios sociales, y sobre todo los de carácter residencial, que no es tan fácil cerrarlos ya que no se puede mandar a la gente mayor y/o dependiente a sus casas así como así, y los Ayuntamientos han asumido los gastos que esto conlleva, con el consiguiente endeudamiento y asfixia económica. Por eso digo que hay materias que deberían quedar expresamente excluidas de las subvenciones, ya que la prestación de determinados servicios no puede quedar al albur de la capacidad económica que en cada momento tenga a bien destinar la Comunidad Autónoma, e incluso, según las sinergias políticas de cada parte. Esto debe configurarse a través de fórmulas de cooperación o colaboración con garantías de durabilidad en el tiempo.

Pero voy a más. Las propias subvenciones que se concedan para la construcción de equipamientos no pueden desentenderse de su funcionamiento. Seguro que todos conocemos edificios terminados y sin inaugurar porque no hay dinero ni para abrirlos, o bien cerrados a las pocas fechas de funcionamiento, cuando debería ser obligatorio que con la concesión de la subvención para construcción se aprobara un plan de viabilidad y financiación de la puesta en marcha y prestación del servicio en el tiempo, para asegurarse no sólo la eficiencia en la utilización de esos fondos públicos sino la supervivencia del propio servicio que lo justifica. Si esto se hubiera hecho así habría muchas menos “alegrías” en algunas actuaciones y evitaríamos que, cuando salgamos de esta, esas “alegrías” volviesen.

Es evidente, pues, que no se puede hacer una reforma de la Administración Local con un mínimo de garantías si antes o simultáneamente no se elabora una ley de financiación local en la que se regulen todos estos aspectos y que se les debe a los Ayuntamientos desde su restauración democrática.

– Funcionarios con Habilitación Nacional: Otra de las modificaciones fundamentales a acometer, sin perjuicio de que haya que hacer algunas más para llevar a cabo esta nueva configuración de la Administración Local española, es la de los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional, de forma que se garantice su imparcialidad, ya que, aunque actualmente todos los que pertenecemos a este colectivo intentamos cumplir con esta premisa a veces lo tenemos muy difícil, por un lado porque una parte importante de nuestras retribuciones están en manos de las Corporaciones, lo que supone nuestra dependencia económica, y por otro lado porque, cuando hay vacantes, muchos Ayuntamientos no dotan suficientemente las plazas para evitar contar con estos Funcionarios, cuestión esta que debería corregirse. Además debería eliminarse el sistema de baremos específicos para la provisión de plazas en los concursos de traslados, pues nunca hubo razones objetivas, ni menos las hay hoy en día, para su existencia ya que todos, cada uno dentro de nuestra categoría y escala, estamos capacitados para trabajar en cualquier Ayuntamiento. Igualmente, y por los mismos motivos, debería desaparecer también el sistema de libre designación para estos puestos en determinadas Corporaciones, pues todos los que tienen la categoría también tienen la capacidad para ocupar todos ellos. Y con estos sistemas, en la práctica, se pone en entredicho toda nuestra imparcialidad al deberle a la Corporación el nombramiento provisional previo y la posterior aprobación de un baremo de méritos específico o bien el haber realizado ese nombramiento de libre designación a nuestro favor. Por último, debería darse mayor fuerza y eficacia a los reparos que podamos poner estos Funcionarios, en las distintas escalas, como órganos de fiscalización y control de legalidad internos. Como ya dije en otro apartado de este trabajo no parece lógico que no se pueda conceder una licencia de obra para un cierre de una finca con un informe desfavorable del Departamento de Obras Públicas competente por razón de la materia y sin embargo se puedan adoptar acuerdos con el informe desfavorable del Secretario del Ayuntamiento o asumir obligaciones económicas o propuestas de pago con reparos del Interventor Municipal.

La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local ha dado un paso hacia adelante, aunque con cierta timidez, al hacer depender a los Interventores directamente del Ministerio de Hacienda, lo que ha provocado las iras de las Federaciones de Municipios, encabezadas por la FEMP, que consideran que si son funcionarios que pagan los Ayuntamientos deben depender de éstos pues en otro caso los consideran como intrusos en la propia organización municipal, cuando esto fue así hasta hace unos años y no sólo con los Interventores sino con todos los actuales Funcionarios de Habilitación Nacional. Entonces ¿por qué ese interés de tener bajo control al personal encargado de la fiscalización interna del Ayuntamiento?, ¿cómo se puede considerar esto un atentado contra la autonomía municipal?, ¿también consideran un atentado contra esa autonomía rendir cuentas ante el Tribunal de Cuentas? Creo que son preguntas que se contestan por sí mismas, sobre todo si después vemos las noticias que, vergonzosamente, saltan a la prensa con más asiduidad de lo que debieran, y que están colmando el vaso de la paciencia de la sociedad actual, y todo por carecer de los órganos de fiscalización interna, tanto legal como financiera, con la suficiente autonomía e independencia como para cumplir con el papel que exige un estado de derecho.

En cualquier caso remito este debate a estudios y foros más especializados, pues no siendo una cuestión baladí tampoco pretendo hacer un alegato reivindicativo de mi propia profesión en esta publicación, solamente dejar constancia del problema y de que la falta de regulación adecuada de estos Funcionarios va en detrimento directo del buen funcionamiento de las Corporaciones Locales, al ser personal altamente cualificado, municipalistas todos ellos, que no pueden verse, de ninguna manera, como intrusos en la propia organización sino como miembros integrantes de la misma, con el objetivo de que todo el mundo, incluyendo administrados y administradores, estén legal y fiscalmente protegidos.


13.  Galicia y Asturias, Modelos de Ayuntamientos Fusionados.

Como ya he dicho en este trabajo, en España existen dos concepciones distintas de municipios: aquella más extendida según la cual cada pueblo tiene su propio Ayuntamiento, aunque con las peculiaridades también corrientes de las llamadas pedanías, y aquella otra propia tanto de Galicia como de Asturias, en la cual lo que define al municipio es su territorio de forma que todas las unidades de población que entren dentro del mismo término municipal pertenecerán a un único Ayuntamiento.

13.1.  Galicia.

Según el Instituto Nacional de Estadística, Galicia cuenta con 314 Ayuntamientos con una media de población, quitando las 7 ciudades para evitar las distorsiones que generan en los números finales, de 5.778 habitantes, muy por encima de los 2.767 de media que tiene España descontando las capitales de provincia y ciudades de más de 50.000 habitantes, no siendo aquí donde, por término medio, se dan los Ayuntamientos más pequeños, siendo la sexta Comunidad de España en habitantes por municipio.

Descendiendo a cifras reales y no proporcionales, el 64 % de los Ayuntamientos gallegos no llegan a 5.000 habitantes, no existiendo ninguno a 31 de diciembre de 2013 con más de 40.000, excepto las 7 ciudades, siendo 19 los que se encuentran entre los 18.000 y los 40.000 mientras que con menos de 1.000 hay 24. De las ciudades la más poblada es Vigo con 296.479 habitantes y la menos Ferrol con 71.232. En cuanto a la distribución poblacional, Galicia cuenta con 30.196 entidades singulares, siendo estas las constituidas por las edificaciones o viviendas que no pueden incluirse en el concepto de núcleo, que se recoge a continuación, lo que supone casi el 49 % del total nacional, de las cuales 10.246 pueden considerarse precisamente núcleos de población, definidos estos como el conjunto de al menos diez edificaciones que estén formando calles, plazas y otras vías urbanas, pudiendo ser menos siempre que la población que habite las mismas supere los 50 habitantes, suponiendo el 37,6 % de los españoles, organizados en 3.772 parroquias, que son una división administrativa o censal que existe en numerosos países y que tiene su origen en las parroquias eclesiásticas, estando reconocidas en Galicia como entidades colectivas de población inferiores al Ayuntamiento. Y no voy a decir, ni mucho menos, que si las provincias gallegas pertenecieran a Castilla y León, por ser ésta la Comunidad más representativa del sistema de un pueblo un Ayuntamiento, todas sus entidades singulares serían Ayuntamientos, ni siquiera todos sus núcleos de población, pero lo que sí es seguro es que las que son perfectamente homologables con cualquier municipio son precisamente las parroquias, que tienen un núcleo principal y otras entidades de población de forma muy similar a las capitales municipales y pedanías del resto el país. Pues bien, si se aplicasen aquí los criterios generales de la actual planta municipal española, especialmente los de la Comunidad vecina, esto supondría multiplicar al menos por 10 el actual número de Ayuntamientos gallegos.

Si nos detenemos en los núcleos de población efectivamente existentes veremos que 1 de cada 5 Ayuntamientos en Galicia tiene entre 10 y 20 núcleos mientras que casi 4 de cada 10 tiene entre 20 y 40, organizados entre 5 y 10 parroquias, donde está encuadrado casi el 40 %, siendo Vigo, con 292, el que cuenta con el mayor número de núcleos de población, seguido de A Estrada (Pontevedra) con 154 o Santiago de Compostela con 145. En cuanto al número de parroquias es Lugo con 54, seguido de A Estrada (Pontevedra) con 51 los Ayuntamientos que cuenta con el mayor número de ellas.

En cuanto a la extensión de los términos municipales en Galicia por regla general son pequeños en las provincias atlánticas, aumentando significativamente algunos de ellos de cara al interior en la de Pontevedra. También son relativamente pequeños en la de Ourense, creciendo más cara al este de la misma, siendo Lugo quien tiene los Ayuntamientos más extensos, sobre todo en el interior, descendiendo su extensión según más hacia la costa. La Comunidad tiene una superficie total de 29.574,8 km² lo que nos daría una media aritmética de 94,2 km² por Ayuntamiento, aunque en realidad el 57 % tiene menos de 90 km², teniendo 1 de cada 4 entre 30 y 60, siendo el término municipal más extenso de Galicia A Fonsagrada (Lugo), nada menos que con 438,5 km², seguido de Vilalba (Lugo) con 379,4, Lugo con 329,8, Lalín (Pontevedra) con 326,8 y Quiroga (Lugo) con 317.

Podemos concluir, en general, que si nos atenemos a la media aritmética a nivel autonómico el Ayuntamiento medio gallego tendría una superficie de 94,2 km² y una población de 5.755 habitantes distribuidos en 96 unidades de población, de las cuales 33 serían consideradas núcleos, organizadas en 12 parroquias.

13.2.  Asturias.

El Principado de Asturias cuenta con 78 Concejos con una media de población, quitando las ciudades de más de 50.000 habitantes, de 5.945 habitantes, muy por encima de los 2.767 de España, siendo similar, aunque algo superior, a los 5.778 de Galicia, siendo la tercera Comunidad de España en habitantes por municipio, siendo superada solamente por la Comunidad de Madrid y la Región de Murcia.

Como en e caso anterior, si descendemos a cifras reales y no proporcionales, el 60 % de los Ayuntamientos asturianos no llegan a 5.000 habitantes, no existiendo ninguno a 31 de diciembre de 2013 entre 25.000 y 40.000 y sí 6 por encima de esta cifra, siendo el segmento en el que más se encuentran el de menos de 2.000, con 34 Concejos, siendo Gijón, con 277.554 y Oviedo, con 224.005 los de mayor población mientras que Santo Adriano con 253, Pesoz con 193 y Yernes y Tameza con 185 son los de menor número de habitantes. Por lo que se refiere a la distribución poblacional, Asturias cuenta con 6.943 entidades singulares, lo que supone el 11 % del total nacional, de las cuales 1.424 pueden considerarse núcleos de población, suponiendo el 3,8 % de los españoles, organizados en 857 parroquias. Y no voy a decir, como en Galicia, que en el resto de España todas estas entidades ni todos estos núcleos serían Ayuntamientos, pero aquí también son homologables las parroquias, por lo que, de aplicarse aquí los criterios generales de la actual planta municipal española, supondría multiplicar casi por 11 el actual número de Concejos asturianos.

Si nos detenemos en los núcleos de población efectivamente existentes veremos que el 46 % de los Ayuntamientos de Asturias tiene menos de 10 mientras que un 30 % tiene entre 10 y 30, organizados entre hasta 10 parroquias, donde está encuadrado el 55 %, siendo Siero con 107 el Concejo que cuenta con el mayor número de núcleos de población, seguido de Oviedo con 82, Mieres con 75 y Gijón con 59. En cuanto al número de parroquias es Cangas de Narcea con 54, seguido de Tineo con 44, Villaviciosa con 41 y Oviedo con 30 los Ayuntamientos que cuenta con el mayor número de ellas.

Por lo que se refiere a la extensión de los términos municipales el Principado tiene una superficie total de 10.603,57 km² lo que nos daría una media aritmética de 136 km² por concejo, aunque el 25 % tienen una superficie mayor de 200 km², siendo el término municipal más extenso Cangas de Narcea nada menos que con 823,57 km², seguido de Tineo con 540,83 y Allande, Aller, Caso, Ibias, Lena y Valdés con más de 300 km² cada uno.

Con lo anterior se puede concluir que el Concejo medio asturiano tendría una superficie de 136 km² y una población de 6.058 habitantes distribuida en 89 unidades de población, de las cuales 18 serían consideradas núcleos, organizadas en 11 parroquias

13.3.  Modelos de Ayuntamientos fusionados.

Por los datos que quedan expuestos es por lo que dije al principio que tanto Galicia como el Principado de Asturias son modelos de funcionamiento de Ayuntamientos fusionados pues desde 314 alcaldías en un caso y 78 en el otro se administran nada menos que 30.196 entidades de población de las cuales 10.246 pueden catalogarse como pueblos, villas e, incluso, ciudades gallegas y 6.943 entidades singulares de las que 1.424 también pueden catalogarse como pueblos, villas e, incluso, ciudades asturianas.


Por todo ello creo que sería muy interesante que las autoridades locales tanto de Galicia como de Asturias asumieran esa peculiaridad de estar al frente de modelos de Ayuntamientos fusionados, de lo que seguramente no son conscientes, y que esto se incorpore a las marcas de calidad de ambas Comunidades, que además de referirse a cuestiones promocionales también enseñen otra forma de administrar los intereses más cercanos a la población, desde otra concepción mucho más racional y sostenible que la actual planta municipal y que generaría un gran beneficio al resto del país si se hiciera la pedagogía oportuna.


14.  Reflexión Final.

España no es un país de ciudades sino de pueblos, ya que el 95 % de los ayuntamientos no llegan a 20.000 habitantes, pero es que el 60 % tienen menos de 1.000, el 47 % menos de 500 y el 14 % ni siquiera llegan a 100 habitantes, y en todos ellos los servicios que no les preste su Ayuntamiento no lo hace ninguna otra Administración. Aquí no hay duplicidades, ni competencias impropias ni siquiera solapamiento de competencias, sin embargo si hay servicios en precario o falta absoluta de ellos, porque en realidad el problema de la Administración Local española es su planta municipal.

Hay fórmulas como pueden ser las de colaboración intermunicipal, las de agrupación o las mancomunidades que intentan resolver el problema, pero todas ellas suponen el mantenimiento de las actuales estructuras organizativas, y con ellas la pervivencia de los microayuntamientos que pueblan toda la geografía española. Frente a todas ellas el camino más lógico, y creo que inevitable, es la fusión de Ayuntamientos.

El Gobierno, a través de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, apuesta por el sistema actual de fusiones voluntarias, incluyendo algunas medidas de fomento de las mismas, a pesar de que el derecho comparado demuestra que esto ya ha sido puesto en práctica y ha fracasado, como por otra parte lleva fracasando en nuestro país, al ser el actualmente vigente, porque aunque hasta ahora no existieran esos incentivos, ¿qué mayor aliciente puede haber en poder prestar más y mejores servicios a los ciudadanos mediante la optimización de los recursos?, y eso, con la regulación actual, podía darse perfectamente, y sin embargo el proceso ha sido a la inversa, desde la restauración democrática de los Ayuntamientos ha habido un aumento de los mismos en lugar de la ansiada disminución. Todo ello sin mencionar que la regulación introducida por esa Ley de modificación de la de Bases de Régimen Local es absolutamente inconexa, falta de rigor y con aspectos realmente preocupantes.

Por otro lado están las fusiones obligatorias, y dentro de estas, las ordenadas y con un proceso transitorio para que no resulten traumáticas, sobre todo a la población, que son las que yo propongo, porque considero que es la forma más «racional» de abordar el asunto para poder contar, realmente, con una Administración Local «sostenible».

En cualquier caso creo que es importante traer a colación aquí algunas de las declaraciones aprobadas en el XXXIV Congreso Mundial de la Unión Internacional de Autoridades Locales, celebrado en Barcelona el 24 de marzo de 1999, que reivindicó que los Estados deben ir aceptando la mayor importancia de los gobiernos locales y regionales como agentes democráticos y económicos imprescindibles, en conjunto con otros sectores, y como hilo conductor del desarrollo sostenible de la economía y de la creación y revitalización de puestos de trabajo. Es obvio que los Estados no pueden dirigir y controlar de forma centralizada las ciudades y los pueblos del hoy y del mañana, tan complejos, integrados y en constante evolución. Sólo podrá hacerlo un gobierno descentralizado, que involucre al ciudadano y esté próximo al mismo. Y yo añado: y para que esto pueda llevarse a la práctica es necesario contar con unos Ayuntamientos con la dimensión y estructura suficiente como para poder abordar estos retos que se les puedan plantear.



Alejandro de Diego Gómez.
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